“地王”频现的2009年中国土地市场，一扫2008年的“流拍”阴霾，土地出让金总金额达15000亿元，同比增加140%。中国指数研究院年终盘点报告披露的这一数字再度引发了对地方政府是否过度依赖土地财政的担忧与质疑。

    自1994年分税制改革后，各地的土地出让金收入基本划归地方政府，实践过程中逐渐演变成为了地方的“第二财政”，“土地出让金占地方财政收入的比例，平均至少在50%以上，西部一些城市这一比例甚至达到80%以上”，中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云很肯定地告诉本刊记者。
 

    在业内人士眼中，地方政府如鱼得水地依赖于土地财政，带来了城市规模的无序扩张和土地的浪费，很多城市陷入了“占地—卖地—占地”的怪圈，而土地价格的飚升也推动了房价的居高不下。为了抑制地方政府的卖地冲动，有消息说中央拟上收一部分土地出让金，但国土资源部相关人士对记者表示，早就有过这样的建议，并没有听说进入实施阶段。

    上一次对土地出让金中央和地方之间再分配问题的热议是在2007年前后，最终财政部、国土部等下发的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，对这一问题并未涉及，规定土地出让收支纳入地方基金预算，实行“收支两条线”管理。当时专家学者们预判这一规定将起到冷却地方卖地热情的作用，从目前的状况来看，并没有实现。

    而关于物业税开征之后将取代土地出让金的说法，邹晓云表示，征收物业税并不意味着土地出让金缴纳要被取消，土地出让有偿使用是写入土地管理法的，而目前并没有要修订的意思。

    土地财政弊端凸显

    对于土地财政的说法，到北京开会的中部某市土地局长却表示，不能笼统地说现在地方财政是土地财政。“应该用数据说话，”这位局长以他所在的城市为例说，土地出让金收入只占财政收入的百分之十几，“如果以土地出让的纯收益来讲，这个比例就更低了”。

    “关键是现在一些地方上报到部里(国土资源部)的数据也并不准确”，国土资源部相关研究人员表示。“从目前各地卖地的数量以及经济发展的情况来分析，相当部分城市的土地出让金占地方财政收入比例，至少在50%以上”。
 

    很多地方都有每年完成多少的卖地收入的任务。这位研究人员表示，让他惊讶的是，甚至一些一线城市也都有卖地指标。

    对于地方政府倚重卖地收入的状况，国土资源部副部长鹿心社曾明确表示，“土地是重要的资源，也是非常重要的资产。通过土地的有偿出让，确实为城市的发展建设积累了部分资金。”但他同时表示，国土部门已经注意到一些地方政府过分依赖土地收入的现象。

    事实上，一些地方政府过分依赖土地收入的负面影响越来越明显。一方面，很多城市政府将尽量多卖地作为第一选择，带来了城市规模的无序扩张和土地的浪费。另一方面，为了获得高收入，政府希望将地价确定在一个高位上。这最后影响到了土地市场的正常运行，影响到房地产市场，助长了房价的飚升。

    在获得土地出让金的同时，房地产市场的繁荣还带来了税收的增长。一些城市政府的财政收入中一半以上与房地产相关，成为影响中央调控房地产市场成效并不显著的重要原因之一。

    而“获益于土地”的地方政府，也因此有了足够的“土地冲动”。虽经几番严查行动，依然存在建设用地总量增长太快、工业用地过度扩张、违法违规用地、滥占耕地等屡禁不止的问题。

    土地出让金部分收归中央？

    从2007年1月1日起实施的土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，对土地出让金的使用范围作出了明确的规定，主要用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出和城市建设支出等。

    事实上，“地方政府的很大一部分土地出让金收入又投入到基础设施建设中，带来新的土地价格上升，形成新的可以卖更高价格的地。钱从土地上来再花到土地上，只不过雪球越滚越大”，邹晓云指出，“关键是这一股扩张的力量不是经济发展带来的内生的需求力量，而是地方政府划定一个需求目标，再根据此目标卖地，最后形成城市范围无序扩张，恶性循环。

    “香港的土地收益占政府的财政收入的比例也不小，但不同的是，香港不是根据政府需要多少钱设定卖地指标，而是有人需要买地，政府通过出让得到钱。”邹晓云表示，“这样买地的人是有实实在在的需求的，资金也是有充分保障的。而内地一些城市的情况是不知道你有钱没钱，先做好地，最后必须要卖出去。”

    “本来，按说每年的土地供应都有计划”，一位不愿透露姓名的开发商表示，“但是非常不明确，而且变数很多，客观来看，计划数据本身就依据不够。”

    “关键在于这并不是可持续，这并不能成为地方政府长久的稳定的收入来源”，受访的专家指出，“一旦地方土地收益大幅缩水，将导致地方财政难以为继。”