这样的担心在2008年得到印证。由于全球金融危机的影响，地方政府土地出让金收入减少，一些工程项目资金缺少保障。例如廉租房的建设。“而且70年的土地出让收益，提早一次性花光，寅吃卯粮，不利于可持续发展。”上述专家指出，“所以，学者们建议，将土地出让金部分上收中央，以抑制地方的卖地冲动。”

    中国向城镇国有土地使用者征费的制度始于1987年。当时的土地使用费作为地方税的一个变种，主要用于地方城镇建设和维护，而中央并未从中获利。

    1988年11月实施的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，开始将土地使用费改为土地使用税，按年收取，每平方米从0.2元到10元不等。中央和地方政府按5:5分成。土地使用税的征收大大改善了中央政府和地方政府的财政状况。但一些地方出现少交、瞒交部分土地使用税的现象。
 

    1989年5月，国务院出台了《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定凡进行国有土地使用权有偿出让的地区，其出让收入必须上交财政，其中40%上交中央财政，60%留归地方财政。主要用于城市建设和土地开发，专款专用。

    两个月后，中央提取的比例降至32%。财政部公布《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》，规定土地使用权出让收入全部上交财政，其中先由取得收入的城市财政部门留下20%作为城市土地开发建设费用，其余部分40%上交中央财政，60%留归城市财政部门，实行收支两条线方式管理。

    但一些地方政府隐瞒土地出让收入的现象严重，中央提取部分难以落实。

    1992年，财政部又出台了《关于进一步加强国有土地使用权有偿出让收入管理工作的通知》，要求地方政府按规定向中央财政上交国有土地使用权出让收入。

    半年后，财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，第一次将出让土地使用权所得称为“土地出让金”，并将上交中央财政部分的比例，下调为5%。

    1994年实行分税制后，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有，并在此后逐渐成为地方政府的“第二财政”。

    2006年12月，国务院办公厅发布《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，明确了国有土地使用权出让收入的范围，要求加强国有土地使用权出让收入征收管理；将土地出让收支纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。

    能否打破政府对土地的垄断
 

    政府希望卖更多的地，获得更多的土地出让收入，但是如果供应量大的话，应该不会制造出高价“地王”；为什么在一些城市还会频频刷新土地拍卖纪录呢？邹晓云表示，这看似矛盾的背后，实际上是政府对土地的垄断在支撑。

    对于一些专家认为由于分税制的影响，地方财权事权不匹配，财政收入捉襟见肘，促使地方政府卖地谋求资金的说法，邹晓云并不完全赞同。在他看来，实际上分税制并不是地方政府卖地的根本原因。“即使税收收入多，地方政府还是会卖地。按照现在的机制，土地都储备在政府手中，必须通过卖的方式供应出去。既然要卖，为什么不卖个高价呢？土地收入使用起来又很方便，何乐而不为呢？”

    邹晓云建议，改革土地财政可以从两个方面入手：一是减少政府控制土地的数量，降低政府对土地出让的垄断，让土地使用权自由买卖；二是政府每年在交易或者使用过程中征收土地税。“政府手上没有了土地，不能通过卖地挣钱，就会尽量使用税收的方式去找钱”。

    邹晓云表示，土地收益分配制度改革不能再走税收由中央控制多数的老路。土地虽然名义上为国有，但终究是地方资源，应该为地方所用，对地方的经济发展发挥重要的作用。土地收益也应该由地方所享有。但地方所有决不是地方政府所有。
 

    “另外，要改革目前的土地供应机制”，邹晓云指出，目前的状况是基本不明确每年的土地供应量是多少，有的地方会有供应面积的公布，但不知道具体位置在哪里，分成多少幅地来供应，信息不对称就会造成价格的上涨。建议以季度集中供地或者定期供地的方式来减少这种人为的“地荒”。

    据悉，国土资源部拟出台《国有建设用地供应计划编制规范》，按照编制规范，地方政府要编制全年的供地方向、各个地块的用途、拍卖时间等计划，“但是，地方政府也不一定会认真执行”，有受访专家指出。

    邹晓云强调，还应按照逐步缩小征地范围的改革路径，将城市规划范围内的集体建设用地区分公益和非公益用途。公益用途仍可以实行征地，非公益用途应该逐步引入集体和农民作为流转主体，让农民和集体参与到土地收益的分配当中来。