搞卖地财政是老公公驮儿媳妇，吃力不讨好

　　记：不公平的既得利益当然需要调节，但有一个问题是，谁该来充当裁判员？按照你的说法，地方政府也是既得利益者之一。

　　华：这就是卖地财政的最大问题，它扭曲了政府职能。因为政府本来是提供公共产品和服务的，政商分开是前提。现在政府去拿地卖地，整天琢磨别人的地，怎么低价拿来、高价卖出赚钱，就把自己搞成了生意人。全世界搞卖地的只有我们大陆和香港，但香港卖的全是政府的官地，而我们卖的是从农民那里倒手来的地，当别人看到你政府那么一倒手，就卖出那么大的价钱，人家心里能平衡吗？就像裁判员下场踢球，这能公正吗？不可能公正，你给多少人家都说你不公正。

　　记：一提起城镇化，大家最头疼的问题的就是土地财政。但很多人觉得，政府征来的地，转手一拍卖就赚几倍甚至几十倍，利益这么大，土地财政根本撼不动。

　　华：这恐怕未必。当年军队武警和执法机关经商办企业，那利益也很惊人，但危及到执政的基础，说禁止退出不就拧过来了吗？而且客观地说，现在人们往往看到的是政府拍卖的商住土地赚了大钱，但政府使用的土地，商住只能是一小块，还有大量产业用地，基础设施用地，绿化带等公益用地，那些都要贴钱，此外还有大量的几通几平的基础设施建设费用。前些年土地收入基本是拆迁补偿、基础设施建设和净收益各占三分之一，这几年补偿飙升，政府卖地净收益急剧下降。

　　现在舆论一方面渲染地方政府卖地赚了大钱，一方面又抨击地方政府债务深重，不可持续，这二者其实是相互矛盾的。真赚了大钱还会还不了债？但是政府自己不中立，就是真有苦衷也没人理解。所以我一直说，许多东西别看表面坚固，其实不是不能改，因为不改政府自己越来越不合算了。政府搞卖地财政就是老公公驮儿媳妇，吃力不讨好。便宜没占多少，背了很大的黑锅，人人喊打，值吗？

　　记：说到土地财政导致的债务黑洞，现在有统计说有十几万亿，你怎么看？

　　华：我看还不止这么多。我在讲课时，一个市长就跟我说：我的前任借了一屁股债，上了好几项工程，领导觉得他有能力，老百姓说起来也承认面貌变化大。他现在被提拔了，我来当市长。我每年苦干去还债？那谁能理解？所有人都会认为我没本事，我每年怎么在人代会上向上下左右交代？所以我只有借更多的钱，也干几件体面的大事，尽管这样窟窿会更大。他说，华老师，不是我推诿责任，这个体制要改得从上面开始。

　　还有一些领导对我说，正职还好些，多少还有点选择的余地，那些当副职、当部门头的就更没办法了。新书记来了要上新项目，张口就训人：别跟我说没钱，别人、别的地方怎么有钱？没本事办要你们干什么？可搞钱哪里那么简单，银行又不归地方管，每年税收增长那点是有限的，还要吃饭，招商引资也不那么容易，工业项目引来了前几年还得免税让利，搞来搞去也只有靠土地卖钱，用土地向银行质押换钱。甚至有地方官员对我说，如果没有卖地收入和土地融资，全国绝大多数地方政府立马破产。

　　你说这种情况下他怎么会去调控房价，屁股决定脑袋嘛，地产和金融泡沫就这样被吹起来了。另一方面，这也造成城镇化的成本直线上升，农民进城安居越来越难，而政府还在陷入越来越严重的债务泥潭。这是绝对不可持续的，也是旧的传统的城镇化道路走不下去、必须改革转型的原因。

　　首当其冲的就是土地财政，必须先从这里动刀，不触动这个根本，这条道路就不可能转型

　　记：改掉土地财政，有成功的经验吗？

　　华：其实我们可以反观日韩以及我国台湾地区在二战后平稳完成城市化转型的历史过程。他们的一个成功经验就是用土地开发的财务平衡替代土地财政。所谓财务平衡，就是政府不能挣钱，这个是关键。你征来一块地，要做几通几平，要做基础建设，要做绿化地，这些都是能在明面上算出来的成本，你把这些成本都公示出来，再加上征地的成本算一个总价。然后你可以拍卖一点土地，但你不能像现在一样，想拍多少就拍多少。要卖多少地，完全取决于拍出来的钱能弥补公共建设用地和基础设施成本就够了。比如你征了500亩地，拍了80亩就弥补上了，那你就只能拍80亩，剩下的地除去公共建设就要全部用来做保障房。总之，地方政府应该是很透明的，征地成本是多少，花在这块地上的基础建设是多少，剩下的钱全部解决农民工和外来人口的问题。

　　记：卖地的钱够用吗？

　　华：本金有了，其他就可融资。现在我们地方政府之所以不够用，是它钱越多野心越大。实行财务平衡后再要搞大楼搞景观搞广场，自己靠税收做预算去。卖地的钱只能做几通几平。日韩和台湾地区就是这么做的，而且都成功了。

　　记：这对地方政府财务透明的要求高吗？

　　华：其实不是那么高。因为土地这一块是单项，比要求地方政府全部财政透明的难度低多了。具体一块地卖了多少钱，花了多少钱，剩下多少钱，这个不难算。

　　记：还有地方债的问题。

　　华：这是一个系列的问题，欠账怎么办呢？跟当年银行清理坏账一样的，全国要有一次大动作，不搞是不行的。我建议，可以给地方政府规范透明的发债权，以后地方发债要有同一级人大批准，每届政府、每任领导借了多少债、留下多少债都要经过审计，高度透明。关键是，不能光看干了多少事，还要看花了多少钱。当然，这个发债权不是白给的，花钱是要买制度的。举例来说，大家都想要发债权，但你申请发债权的时候就必须跟土地财政的债务清理挂钩，以后再卖地只能跟财务平衡挂钩才可以卖。

　　记：没有土地财政，地方政府的日子恐怕不好过了。

　　华：这些说法其实都似是而非。政府和企业一样，钱永远都不够，因为你的雄心永远比你的财力跑得快。中国搞土地财政最厉害、卖地收入最多的城市如北上广和杭州等热点城市，都是最有钱的地方政府。

　　回过头来想，我们过去不卖地是怎么过的？因为卖了几年地好像现在不卖地就不行啦？全世界的政府不卖地都能过，人家经济增长那么慢都能过日子，我们经济增长这么快就不能过日子了？至于中央和地方怎么分税收，那是另一回事情。

　　所以我认为，要真改革，首当其冲的就是土地财政，必须先从这里动刀。不触动这个根本，这条道路就不可能转型。政府必须先对自己下刀，切割清自己的利益，否则很难取信于民，取信于市场，你想去调节别人的既得利益也就不会有底气。

　　对城镇化道路的选择，就是对改革道路的选择，关键是要有一套全新的机制设计，通过转变利益的分配去转变人的行为

　　记：改革从政府开始，接下来的步骤呢？

　　华：先从政府自己开始，然后是对城中村和城郊农民征收土地的方式进行调整。日韩和我国台湾地区早有先例，就是公平优先原则，采取给你留一点点地的方式，让你参与进来，但也不会让你因为城市化就发一笔大财。然后还要对开发商、屯房者，一个个都得调。总之，就像我刚才说的，要把四大既得利益集团的利益调整出来，让他们回到外来人口的身上，这样才能从各个环节降低城镇化的成本。

　　理想的情况，未来土地增值的主要收益，都要归到进城的农民工和外来人口上，而不是给政府盖大楼或者修大马路，不是给开发商暴利，不是让城中村的人一夜暴富。

　　记：你之前多次提到，要在各个环节挤出资金为移居人口建设保障房，其中就包括对于商品房市场的调控。但似乎有这样一种看法，认为在住房市场最理想的状况是“商品的归商品，保障的归保障”。

　　华：这要取决于保障房占多大比重。现在的保障房建设量太少，而且不公平。其实，保障房最应该解决的是移居人口的住房问题，但现在的保障房建设还停留在解决城市居民的阶段。严格来说，中国的保障房建设还没有真正开始。因为城市化是农民进城，如果还没主要给进城农民盖房，就不是真正的保障房。中国现在真能为大多数移居人口盖的保障房面积只能是40-50平方米，韩国就是这个标准。而且要以租为主，先租后售也行，但不能上市的封闭期要像当年日本那样至少15年到20年，这才是真正公平的保障房。

　　回到你刚才的问题，如果保障房能解决大部分人问题的时候，像新加坡70%以上居民都住的是保障房，那商品房愿意涨就涨去吧，多缴税就可以了。但是如果保障房只有10%，商品房却涨到了天上去，那你让大多数人怎么活？如果大部分人还要买商品房，那么对不起，自住商品房价格也不能太高。

　　记：我注意到，你的一系列改革设想都是以土地作为逻辑的起点。

　　华：对，1978年的中国改革是从不起眼的农村家庭承包起步，却真真实实地启动了中国经济整体转变的按钮。同样的道理，城镇化转型也必须从土地制度入手，土地的钱被别人拿走了，户籍制度还怎么改？而一旦农民工及其家属可以进城安居，城乡一体化也好解决了。不动产统一登记，农民可以选择出售原来的土地进城落户，城里人也可以下乡置业，多占房、地的人多纳税。农村土地被释放后，农业现代化的问题也就迎刃而解。

　　记：李克强总理曾强调，要将城镇化这个最大内需和改革这个最大红利结合起来。怎么理解这句话？

　　华：实际上，对城镇化道路的选择，就是对改革道路的选择。从周边与我国人均耕地等资源状况相近的日本、韩国和我国台湾地区的情况看，在二战之后大家的起点相差不大，这几个国家和地区差不多都是用了二三十年的时间，使得城市人口占比从20%~30%上升到80%，并进入高收入经济体的行列，成就了二战后全球最成功的东亚模式。

　　既然我们现在强调新型城镇化，强调“人”的城镇化，就应该扎扎实实地研究一下。城镇化中遇到的很多问题，我觉得都是有答案的。关键是要有一套全新的机制设计，通过转变利益的分配去转变人的行为，否则就不会有新型城镇化。