●大跃进式的旧城改造与地方政府缺乏足够的财力有关

●即使调整了财政体制，若不改变当今国有土地事实上的地方所有制，地方政府依然不会放着资源在身边而不去动用

●如果城市规划是在充分尊重民意的基础之上进行的，旧城被毁的可能性将大为下降

●应建立健全分税制财政体制，让地方政府有与其事权(支出责任)相对应的财权和财力。这样，地方政府卖地冲动将大为减少。还应健全个人财产权利保护制度，这样即使地方政府有卖地冲动，也难以野蛮拆迁。

编辑：近些年，随着城镇化的快速推进，全国各地的老旧城纷纷面临或已经“被改造”。在“旧城改造”的旗号下，许多位于城市黄金地段、具有文物价值的老城被大拆大建式的“改造”摧毁了。有舆论认为，这种大跃进式的旧城改造很大程度上缘于地方政府对“土地财政”的利益冲动，而这种冲动又与现行财税体制有关，因卖地的钱归地方财政。在您看来，引发这种大拆大建式的旧城改造的原因有哪些？

杨志勇：具有文物价值的旧城被毁，的确令人痛心。应该说，为改善生活条件而进行的旧城改造有一定的合理之处，但对超越民众意愿，或以所谓公共利益为借口进行的以“揽财”为实质内容的大拆大建式的改造，毫无疑问要加以抨击。

大跃进式的旧城改造与地方政府缺乏足够的财力有关。不少地方基础设施需要改善，基本公共服务水平需要提高，但是地方政府手中缺乏必要的财力。最现实的是，通过拆迁和开发，释放出土地资源，为地方政府融资。

现行财税体制的基本框架是1994年确定下来的。1994年财税体制改革意义非常重大。它从总体上确立了与社会主义市场经济基本适应的财税体制框架，为两次积极财政政策的实施提供了坚实的财力基础，促进了宏观经济的稳定。但在客观上，由这次改革所设定的提高“两个比重”(提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政总收入的比重)所决定，地方财政特别是省以下财力相对缺乏，亟待通过进一步完善分税制财政体制来加以解决。在这种框架下，地方政府为了保正常运转，加快经济和社会发展，就会另辟财源。即使是经济相对发达地区，一般预算收入也主要用于保运转，经济建设和社会发展所需资金更多地通过其他途径来加以解决。地方政府绕过预算法的规定，形成了各种各样的政府性债务。除此之外，地方政府还严重依赖土地财政，取得可支配收入。现行财税体制在一定程度上强化了土地财政。

土地财政的形成还与地方官员的政绩评价体系有关。卖地、土地开发很容易做大当地的GDP。这种诱惑力对地方官员推动拆迁来说也是非常大的。

从现实来看，土地财政的形成也有一个“学习”的过程。地方政府一开始只是在局部地区进行改造，后来往往就推向整个城市的重新规划，转向“经营城市”。一旦将“经营”的理念引入政府运作，在收获“效率”的同时，由于缺乏必要的有效监督，也必然带来侵害民众利益等一系列其他相关问题。

编辑：实际上，地方政府与开发商是这类“旧城改造”的最大受益者。国土资源部负责人本月7日在全国国土资源工作会议上披露的数据显示，去年我国的土地出让金总额高达2.7万亿元，同比增幅达70.4%。像大连这样的二线城市，其去年的土地出让金收入也已突破1000亿元，跻身全国前三名，难怪有读者质疑其“旧城改造”。对国内土地市场如此疯狂的“盛宴”，近来舆论质疑声不断，有媒体追问，土地出让金缘何能在“最严调控年”里创下新高？巨额的“卖地”进账如何使用？地方的“土地财政依赖症”是否会进一步加剧？您怎么看这些质疑。

杨志勇：“最严调控年”土地出让金创新高，直接源于人们对未来房地产价格仍会高企的预期。地方政府没有动力降低地价。降价意味着地方政府财富的缩水，也意味着地方政府“卖地”将不再那么顺利。买涨不买跌，决定了地方政府为了持续获得土地收益，必然会采取不断抬高地价的做法。地方政府之所以能够做到这一点，是因为地方政府是土地供应的垄断方。利用垄断优势，地方政府可以通过调节供地节奏，实现地价不降反升的目标。

卖地收入中除了用于补偿成本外，相当一部分用于公共服务，但也不可避免地出现一部分使用效率不高或没按照规定合理使用的问题，例如，保障性住房投入不足就是一个突出问题。

如果不完善现行财政体制，地方“土地财政依赖症”仍是不可避免的。而且，即使调整了财政体制，地方财权和财力都有了明显的增加，如果不改变当今的国有土地事实上的地方所有制，地方政府仍然不会放着资源在身边而不去动用。