有观点认为，土地开发利用不合理，关键在于没有通过价格调控土地资源配置，使得土地资源的价值显化，土地资源只有通过市场这只“看不见的手”才能流向最能体现自身价值的地方。

   也有人说，城镇化的关键在于放开集体土地流转权，实现土地指标交易传递。对此，重庆已经率先试行“地票”制度，取得先行成果。

   更有呼声表示，降低房价的关键在于改革现行土地制度，实现小产权房合法化。低的土地供给导致了新一轮的“房价”高增长。

   面对各种观点和争议，国土资源部副部长胡存智接受《中国经济周刊》独家专访，解答土地资源配置中各种设想与做法的去与留、存与废。

  土地规划

  要先有纲领再谈制度

   《中国经济周刊》：去年9月，国土部就提出了差别化管理土地利用计划，具体指标体系该如何体现？

   胡存智：我们正在制定《全国国土规划纲要》，其中关于耕地保护指标、水资源指标、森林覆盖率指标都很具体。当然，作为一个全国规划来说，肯定不会那么细，到省里就都行了，但每个省都是差别化的，考虑到各省指标时，会考虑到不同类型开发区的特点。

   《中国经济周刊》：《全国国土规划纲要》将明确未来20年我国国土空间开发的总体方针，规划已制定了三年，并有28个部门参与，什么时候正式颁布出台？难点和重点是什么？

   胡存智：国务院批准后就没有问题了，本届政府任期内应该会公布。目前已经快要编制完成了，年初我们已经召开了专家咨询会。

   这是一个空间的规划，主要着重于空间布局。另外，时间跨度比较长，直到2030年，这就需要对优化国土空间、开发格局做一个统筹安排。国土规划需要综合方方面面考虑，开发利用、保护、整治，是三位一体的。

  《中国经济周刊》：土地整治被列为重中之重，您提到，要提升国土开发利用的质量，并通过整治提升土地的生产能力，提高集约利用水平。

   胡存智：土地生产能力不一定要作为强制性指标，是因为土地生产能力变动比较大，另外，这个指标很容易形成为产值论，这需要综合考虑。除了上面说的两点，我们还需要通过整治优化格局、提升生态保护，形成体系和规模，党的十八大提到，通过整治让天更蓝、水更绿，生活环境更美好，空间格局更优化。这就需要形成一个纲领，按照纲领走。

   《中国经济周刊》：开发利用不合理被视为土地整治最难啃的硬骨头，也是积累了几十年的顽疾，破解之道是什么？

   胡存智：我认为制度是保障，不是破解之道。关键还是在于规划，规划是一个共同的纲领，是大家明确看到的空间格局。有了纲领，再看有没有制度，有没有配套，再来建立制度，修改制度。比如，建立耕地保护制度，最严格的水资源制度，环境保护要求，合理开发的鼓励政策等等。

  土地资源配置

   不能完全跟着市场走

   《中国经济周刊》：城镇化是大势所趋，城市集群建设和配套设施建设都需要土地、住房资源的配置，国土部将如何支持和协调？

   胡存智：第一，还是要与时俱进，根据时代要求和经济社会发展的要求进行适当的调整。第二，要因地制宜，不能一刀切，不能所有的政策都一样，要考虑差别化问题。

   土地资源配置需要规划的引导，不能完全跟着市场走，哪个地方热就多给，哪个地方不热就少给，那就不能很好地协调发展。比如：大中小城市该如何协调发展，这个要更注重国土空间开发的问题。

   《中国经济周刊》：城镇化是否会引发地域平衡性的变化，比如，更多地将人口和产能向中西部倾斜，为东部减压？

    胡存智：地域平衡的问题确实很重要，我们要考虑城镇化的过程中，怎样通过土地改革的调整去引导城镇布局、全国空间布局，让布局更加趋向合理，因为沿海地区承载了太重的人口和产业功能，应该适当地往中西部引导。

   我们对东中西部都要有整体考虑。东部地区是率先发展的地区，城市集群也逐步形成，但是城市集群之间的有机联系是不够的，它们在经济社会上的互动互补作用还不够，可以加强良性互动，不要像现在这样，基本上都是各自在发展，实际上，这些地方在承载经济社会的密度上也是不足的，因此我们才说国家的资源利用得不够好，东部城市集群还需要进一步提升它的整体运行质量，提升发展能力。

   《中国经济周刊》：您谈到的城市集群主要指哪些？有何战略意义？

    胡存智：东部地区是城市集群比较集中的地方，主要还是长三角、珠三角、京津冀这一带，其他地方还大有进一步发展提升的空间。比如说，海峡西岸、皖江城市带、中原经济区等，都需要构成这样的集群，提升空间利用能力。

    另外，边境地区也是需要发展的地方，那里既是牧林保护的重要地区，也是展现中国经济发展实力和体现活力的地区，同时，它还是带动相邻周边共同发展的重要区域。这些区域不能仅仅把它看成是边远地区，而是要看成世界经济、全球经济一体化中的重要合作区域。对于口岸城市、边境城市，应该作为一个有机整体来考虑它们之间的功能互补。

  不提高土地综合利用率

   开放区甭想“扩区升级”

   《中国经济周刊》：与国际上的大城市相比，东京、香港等地的土地综合利用率比我们高很多，如何在城镇化过程中提升土地综合利用率？

   胡存智：是这样。我们必须进一步提升土地资源的集约、节约和利用率。

   首先，要控制总量，只有节约，大家才会提升土地的集约水平。

   其次，运用各种机制和制度来提升土地综合利用的水平，这主要体现为内在动力，从土地政策上给予激励的机制。比如，很长一段时间以来，国土部对于工业用地是有鼓励政策的，对现有工业建设用地范围内，在符合规划、不改变用途的前提下，经批准增加容积率的，不再补收土地出让金。这样企业等于受到鼓励，其宁可在修建厂房的时候加大成本，因为这也比交土地出让金划算，这些鼓励政策现在也在强调。经住建部门批准，工业项目建设地下室、半地下室的，不收取土地出让金和城市基础设施。

   第三，进一步加强整治和盘活闲置土地的力度，以促进集约、节约利用。整治是一个非常重要的手段，我们要在现有基础上尽量减少和清理不合理利用。

   《中国经济周刊》：有没有具体的评价和考核制度？会与国际接轨吗？

   胡存智：当然，这要有一个重要的支撑条件，就是逐步建立起用地的评价和考核制度。国土部已经有了集约、节约用地的考核评价标准，而且已经在一定范围内试行。现在主要是在开发区实施，跟开发区的“扩区升级”挂钩，如果土地综合利用率很差，就不要想“扩区升级”的事了。在国内一部分城市中，我们也在推进试用，对城市的土地综合利用率进行评价，看看土地资源到底用好了没有。

   评价和考核制度的建立挺难的，主要是标准问题。东京、香港都是人多地少，相应地，标准也是比较高的。但是我们的土地面积大，区域差别也大，对于一些地多人少的地方，要采用不同的标准。所以，在这些地方，我们也参照了美国、澳大利亚等地广人稀的地方比较宽的标准。要更多地从源头上、技术上促进按照集约、节约的新标准来用地。

   土地综合利用率低

   不完全是因为征地成本低

   《中国经济周刊》：有观点认为，我国土地综合利用率低，主要是因为征地成本低，所以导致浪费严重，您怎么看？

   胡存智：这是一个重要的观点，但是世界上任何事情都不能绝对化，很多发达国家用地也非常快速，是不是因为成本低？是不是因为制度问题？值得商榷。不能把复杂的结果归纳到一个简单的原因——如果这样，世界上什么事情都好办了，市场决定论、制度决定论、资源决定论等等，都太简单了，我不是很赞成，不能用一个很简单的理由来解释一个复杂的结果或者一个现象。

   《中国经济周刊》：征地成本低是不是导致浪费严重、土地综合利用率低的一个主要原因？

   胡存智：只能说它是原因之一，而且有时在这个地方是这个原因，在另一个地方就不是这个原因，不能一概而论。比如，南方用地普遍比较节约，北方用地普遍比较宽松，是因为南方的地贵，北方的地便宜吗？这个结论太简单武断了。可以告诉你，导致这种现象的其中一个原因是，南方的太阳高度角较高，北方的太阳高度角较低。这跟制度因素和征地成本完全没关系，是地理和天文的因素。

   《中国经济周刊》：土地综合利用率与太阳高度角有什么关系？

   胡存智：在北京，冬天太阳高度角最低时还不到40度，所以房屋建造时，前排和后排就要拉开一点，保证太阳能照到家门口，有利于采光。而在南方，如在北回归线以南的地区，太阳可以跑到北边来，任何太阳最高的时候都可以照到后排房屋的后窗，房屋间距窄一点也不影响光照。这只是其中一个原因——所以不要听那些太极端的观点，有时候说得并不对。不过，这些观点可以引起我们的思考，这一点很重要，所以我也很注意听，也许他看到的问题我没有看到。这样也丰富了我们观察问题的能力和角度。