多地多点探索版

　　下一步土地管理制度改革的重大突破，或将来自地方政府自下而上的实践探索

　　为了尽快推动土地管理制度改革破题，近年来，国土资源部部署多个城市试点征地拆迁制度改革、集体建设用地使用权流转等多项改革内容。

　　按照国土资源部部长徐绍史的要求，多项土地管理制度改革试点将在今年以总结、深化、新设形式浮出水面，从而为即将成熟的土地改革增加活力。

　　在今年年初召开的全国国土资源工作会议上，徐绍史部长还要求土地改革要“稳中求进”，加快制度供给。进一步解放思想和转变观念，充分尊重地方基层和人民群众的首创精神；围绕突出问题切实加强调查研究；及时总结提升新探索、新经验；加强统筹协调形成改革合力。

　　《财经国家周刊》了解到，围绕社会高度关注的征地拆迁问题，国土部将总结福建“三到位”、河南郑东新区“和谐拆迁”、海南陵水农民自主实施征地拆迁等实践探索经验；同时，在节约集约用地方面，成都的统筹城乡土地管理制度改革经验，以及广东的“三旧”改造试点成果都有可能在制度层面得到提升或推广。

　　然而，在有些专家看来，虽然近年来各地对土地改革有诸多实践，但这些实践大都以增加用地指标为目的，在制度层面的实质性突破仍然有限。

　　试水征地改革

　　违法拆迁、野蛮拆迁一直是近年来城市建设中矛盾最突出的领域。早在2001年，国土资源部就启动了上海市青浦区和江苏省南京市等5省9市的征地制度改革试点。2010年，新一轮征地制度改革再次启动，天津和唐山等11个城市被列为试点。

　　其中较有影响的是河南郑东新区的“和谐拆迁”和海南陵水的农民自主实施征地拆迁。

　　所谓和谐拆迁，就是贯彻“先安置后拆迁”的政策，在拆迁村庄附近建立高标准安置小区；在土地、附属物等补偿标准的确定上均严格执行国家、省市的相关规定，并在政策允许的范围内，按照“就高不就低、就宽不就严”的标准执行；建立失地农民就业的基本养老保障、生活保障制度。

　　紧随郑州之后，江苏、河北、湖北和贵州等全国大多数省市也相继提出了和谐拆迁概念。但因拆迁所导致的种种社会矛盾并未就此根除。正源于此，业内人士近年来一直呼吁，和谐拆迁，落实比口号更重要。

　　真正打破政府拆迁旧模式的是海南陵水的“农民自主拆迁”。这种模式的关键在于建立“村委会拆迁公司”，村民任股东，由公司完成征地和各项赔偿，同时获得土地平整、相关设施配套开发等商业机会，用以发展集体经济。

　　对于这种新模式，国务院发展研究中心农村部副部长刘守英认为，陵水县在实践中探索出一套“政府主导、农民参与、收益共享、多方共赢”的新征地模式，让农民成为征地拆迁的主体，调整政府、开发商和农民三者之间的利益关系，创新预留用地和产业发展政策，从根本上解决了城市化进程中的失地农民问题。

　　今年3月8日，国土资源部调研组前往陵水县调研征地制度改革工作，调控与监测司司长刘随臣对陵水模式给予较高评价，表示陵水在征地安置工作方面的先进经验将会成为各开发区征地工作的学习榜样。

　　但这种模式也有潜在的问题，中山大学政治与公共事务学院副教授朱亚鹏认为，这是向理想模式迈进的一步，但政府在组建拆迁公司、进行拆迁费用评估中的作用仍然很明显。未来还是要尽可能弱化政府的角色，防止出现少数人垄断权力和利益的问题。

　　推广试点经验

　　作为全国惟一一个试点“三旧”改造的省份，广东省的经验或许将会形成一套制度成果，在全国推广。

　　2009年，广东省与国土资源部合作，率先以省部合作的方式在广东开展节约集约用地试点，并提出“一年初见成效，两年突破性进展，三年大改观”的阶段性目标。

　　如今，三年的期限已到。国土资源部部长徐绍史在今年5月视察广州三旧改造时，就督促广州应全面总结梳理“三旧”改造试点和节约集约示范建设的具体做法经验，争取尽早形成一套能够推而广之的制度成果。

　　广东的三旧改造，最早开始于2008年7月的佛山。彼时，广东省的城市面临着产业转型、城市转型和环境再造的任务，佛山率先推出针对“旧城镇、旧厂房、旧村庄”的三旧改造。

　　2009年8月，广东省出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，要求以推进“三旧”改造为载体，促进存量建设用地的“二次开发”，统筹城乡发展。

　　上述意见中提到“三旧”改造的实现形式要因地制宜。其中，旧城镇改造范围内，在符合总体规划的前提下，各地块的使用权人可共同成立项目公司，联合自行改造；对于旧村庄改造，可由农村集体经济组织或者用地单位自行组织实施，但不得用于商品住宅开发。

　　试点三年来，广东累计完成改造面积14万亩，节约用地6.1万亩，这也得到了徐绍史部长的肯定，认为此次试点推动了产业转型升级，提升了城镇化发展质量，促进了节约集约用地。

　　但中国小城镇改革发展中心主任李铁却对“三旧”改造能否大面积推广提出质疑。“在广东乃至全国需要拆迁改造的面积太多，没有那么多房地产或综合体项目能够补偿得起。”李铁建议，改造也可以尝试让农民自己改，政府把基础设施修进去就可以。旧城的改造是长期的事情，政府不应操之过急。 此前曾与徐绍史一同赴广州调研的中国人民大学公共管理学院副院长、土地规划研究中心主任严金明也认为，广州三旧改造可以推广，但是会出现拆迁成本上升等一系列问题。

　　与广东一样，成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，其中一些土改经验也有望得到推广。

　　2009年，《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》(下称方案)得到国务院批复，使得土地制度各项改革工作有了清晰的政策依据。方案中明确提出要推进农村的市场化改革，落实农民对土地的使用权。同时探索耕地保护和土地节约集约利用的新机制，在严格保护耕地和农民利益的基础上，探索农村产权制度改革。同时要界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，开展农村集体建设用地使用权流转试验。

　　北京大学国家发展研究院院长周其仁认为，当前农村土地制度改革的第一重要的内容，就是确权。这也是成都最引人注目的经验。

　　而对于成都经验如何推广，官方表态颇为谨慎。在成都试点两年的研讨会上，国土资源部部长徐绍史曾强调，探索创新总体上应该在现有的法律框架内进行。需要突破现行法律的，应该履行申报程序。改革试点应该做到“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”。

　　据知情人透露，今年国土部将在总结成都经验的基础上，新设一批土地制度改革试点。

　　在严金明看来，目前成都的耕地保护基金制度是得到公众认可的。主要做法是从土地出让金中拿出一部分资金对耕地和基本农民进行补贴。但该经验如在全国试点，则应考虑地方政府的经济实力。

　　下一步试点

　　今年初，徐绍史表示还要“部署安排新设一批改革试点”。力争启动中原经济区、义乌国际贸易综合改革试验区、沈阳经济区等配套土地管理制度改革，开展土地调控差别化政策试点探索。

　　对于义乌改革试验，此前国家已大力支持义乌在经济发展中“先行先试”。包括批准义乌为全国首批外事审批权试点县级市；公安部授权义乌受理、审批、发放外国人签证和居留许可；商务部、最高人民法院、海关总署、国家口岸办，都在为义乌试点开通先行条件。

　　2011年国庆前夕，国务院正式出台《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》，建设中原经济区正式上升为国家战略。今年8月8日，发改委将30个市2个县纳入中原经济区规划范围。这意味着，下一步某些土地政策的改革试点，将在此范围内产生。

　　此外，沈阳经济区在被批准为国家新型工业化综合配套改革试验区后，成为继上海浦东、天津滨海新区、成都、重庆、武汉城市圈、长株潭城市群和深圳后，国务院批准设立的第八个国家综合配套改革试验区。“先行先试”改革特权的获取，也将为当地的土地制度改革注入动力。

　　在总结推广成都、佛山等地建设保护补偿机制的基础上，在部分地区开展集体建设用地建设租赁住房试点也将是下一步试点的一项重要内容。这方面，已获国土资源部批准的北京市，目前正积极试点农村集体建设用地建设租赁房改革。

　　而在新一轮征地制度改革试点中，国土资源部明确提出，要区分公益性和非公益性用地，缩小征地范围，同时在天津、重庆、沈阳、武汉、长沙和成都进行缩小征地范围的试点，探索合理界定征地范围和非公益性用地的取得方式等内容。

　　这些信号表明，下一步土地管理制度改革的重大突破，或将来自地方政府自下而上的实践探索。