近日，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，明确了相关工作的重大政策问题。11月9日，国土资源部召开通气会表示，将力争在明年年底前基本完成全国农村集体土地的确权登记发证工作，并明确表示，小产权房不得登记发证。

　　来自国土部门的统计数据显示，截至2007年上半年，全国小产权房面积已经达到66亿平方米。据北京天则经济研究所所长盛洪测算，如果按人均30平方米计算，66亿平方米的小产权房面积能住下2.2亿人，相当于当年城市人口的37%；如果考虑到小产权房多是低收入迁徙工人和刚毕业的大学生居住，人均面积较低——比如20平方米——则可住下3.3亿人，相当于当年城市人口的56%。几乎可以完全解决全国城市的住房问题。

　　小产权房一般是指由村集体组织或开发商在农村集体土地上建造并出售的房屋，未按规定走经县级以上政府将集体土地收归国有，转变土地性质后再转让出售的流程，亦即，未向政府交纳土地出让金和交易过程中的税费。

　　《中国经贸聚焦》记者近日深入全国小产权房最集中的深圳宝安区沙井镇，发现这里90%以上的房屋都是小产权房，而正规的商品房只有四五个居民小区。据悉，在整个深圳，小产权房的数量大约占到全市商品房总量的一半以上。

　　小产权房价格低廉的秘密到底何在？中国土地制度二元结构当初设计的背景和目的究竟是什么？

　　限购限贷导致交易红火

　　在沙井镇中心路与新沙路路口，正在马路上向来来往往的人群发放传单的房屋中介宋晓冰得知记者要购房，显得非常热情。他向记者介绍，现在所处的位置属于万丰村，这里人流量大、配套比较完善，是沙井的商业文化中心，片区正在建设一条地铁线，加上原有的广深高速(600548,股吧)和107国道，交通非常便利。

　　据宋晓冰介绍，沙井这个地方的小产权房分为两种类型——一种是村委为村民建的，村民可以向外出售；另外一种是开发商向村委买地，然后自己在上面盖房子并向外销售。“相对来说，村委的集资房要比开发商自己买地盖的房子有保障，因为村委盖的房子的产权是经过村委认证和盖章的。”

　　宋晓冰带记者看的一个居民小区即为开发商自己向村委买地建造的房产，共由4幢20层的高楼组成，4幢高楼在四楼通过一个大型的空中花园相连通，底层一圈是商铺。目前，该小区除A幢已在去年造好并已对外销售外，其余3幢还都未完全造好。宋晓冰带记者要看的是A幢一套面积约79平方米的住房。据悉，此套住房去年由一个四川人买下，而且这个四川人在该小区一出手就是十几套。

　　在沙井镇另外一个由村委集资建设的小区，由多幢18层的高楼组成。记者看到小区内有游泳池、健身房等设施，小区内环境较佳，绿树成阴，不过楼间距较小。房屋中介张进达对记者说，这些高楼基本都是最近3年左右建的，这些房子当时计划是分给村民的，每户每人分42平方米，面积超出部分村民需以3600元/平方米的价格补差价，不过很多村民都将房子卖给了外地人。张进达说，该小区的房价现在大约在5000多元/平方米，不过由于没有产权证无法向银行办理抵押贷款，因此一般需一次性付清房款，当然也可以协商房款分两次付清，不过分批需向卖房人支付一定的利息。他同时告诉记者，买卖一套房屋，他们收取的中介费一般是房屋成交总价的3%，另外到村委会过户，购房者也需要支付成交价款2%的过户费，当然过户费的金额也可以商议。

　　在沙井做了七八年小产权房销售代理的邹春成告诉《中国经贸聚焦》记者，沙井的小产权房之所以红火跟国家的限购限贷政策有一定关系。“很多有钱人，他不愿把钱放在银行里，要流转起来。最近这一年间，小产权房的价格基本上涨了1000元/平方米，这是比较疯狂的。三五年前，国家一直说要解决小产权房的问题，但一直拖到现在也没有解决，导致大家都认可了小产权房。”

　　邹春成说，2008年金融危机，国家放松银根，很多中小企业主从银行贷了款之后都去买房子了，大量的资金就流入到了小产权房市场，“买得越多，建得也就越多。”

　　小产权房便宜的秘密

　　据记者了解，沙井镇上小产权房的价格平均在5000多元/平方米，而周边商品房的价格却在1.5万元/平方米以上，即，小产权房的价格只有商品房的1/3。

　　在高房价的背景下，小产权房的价格低廉，加上政府经济适用房、廉租房的建设和分配始终无法满足中低收入阶层的住房需求，因而，小产权房存在着大量现实的购买和租住群体。

　　小产权房的价格何以如此低廉？中大国际投资集团总裁周海敏博士对《中国经贸聚焦》记者表示，在中国目前的商品房房价结构里，土地出让金大约占1/3，供水、供电等配套以及税收和银行利息大约占1/3，开发商的企业管理费和利润大约占剩下的1/3。

　　在2009年3月召开的全国“两会”上，全国工商联房地产商会的一项调查显示，在房地产开发中，土地成本占直接成本比例最高达58.2%。不过随后，在国务院新闻办举办的发布会上，时任国土资源部副部长鹿心社表示，根据该部一项相关的专题调查，中国地价占房价的比重在15%-30%，平均为23.2%。

　　全国房地产经理人联合会研究院副院长陈宝存认为，国土资源部的数据是不对的，“它用的是当初拿地到整个销售阶段的数据，而这中间是有土地增值的，否则政府为何要收土地增值税呢？”陈宝存对《中国经贸聚焦》记者说道。

　　中国政法大学法学院副教授王建勋指出，其实中国房价高的根本原因就是因为政府，表面上看老百姓和政府对准的目标都是开发商，说开发商太黑、太贪婪，这个是完全错误的。他对《中国经贸聚焦》记者表示：“现在拍卖一块土地都几十亿上百亿的，上面盖的房子不贵才怪呢！拍卖土地出让金在过去十年间涨了多少倍？！其次，有关房地产的各种税费在过去10年间也翻了很多番，加起来你就知道现在的房价为什么会这么贵。”

　　王建勋指出，要想改变房价高的问题，土地制度必须改变，决不能只有政府一家可以卖地，只有在国有土地上才可以盖房。

　　在京衡律师集团董事长陈有西看来，由于中国土地的二元结构，国有土地卖给居民最多70年，70年后国家还可以再卖一次，这样国家永远就可以剥夺人民的财产。“所以，所谓的小产权房说到底其实很简单，国家所有的土地国家卖钱了，集体所有的土地国家没有卖钱，（商品房的价格之所以贵）是因为国家用它的行政权力把土地价格抬上去了。”

　　陈有西对《中国经贸聚焦》记者指出，房价虚高的问题很清楚，房价里面百分之六七十都是国家拿走的。“实际上，国家拿走每个国民是有份的，而政府拿走，人民是没份的。我们国家在土地制度里面的掠夺是非常严重的。”陈有西指出，土地资源应该是国家所有，而非政府所有，“我们现在是把政府理解为国家，把人民所有理解为国家所有，把国家所有理解为政府所有。”

　　国务院发展研究中心调研课题组曾做过一项调查，在目前“合法的”房地产开发过程中，土地增值部分的收益分配，只有 20%到 30%留在乡以下，其中，农民的补偿款仅占 5%到 10%；地方政府拿走土地增值的 20%到 30%；开发商则拿走土地增值收益的大头，占 40%到 50%。

　　土地制度变迁折射时代背景

　　王建勋表示，中国的土地制度实行的是双轨制，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。“但同时又存在一种制度性的歧视，国家所有权和集体所有权是不平等的。”他指出，表面上看，中国的土地分为国家所有和集体所有，但事实上都是国家所有，“它事实上是一种单轨制，只有国家才可以卖地。”

　　那么，当年中国城乡土地二元结构制度设计的背景和目的是什么？在接受《中国经贸聚焦》记者采访时，全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授表示，中国的土地制度曾发生过几次大的变革。“新中国成立之初进行的土地改革，把农村的土地分给了农民，归农户个人所有，亦即私有。之所以做这种改革，因为中国共产党领导农民闹革命时曾向农民许了愿——打土豪、分田地，耕者有其田。新中国成立之后，执政党全面地兑现了当初所做的承诺。这种土地变革结束了几千年的封建土地所有制，极大地调动了农民从事农业生产的积极性。所以，建国初期我们的粮食产量一下子就达到了历史最高水平。”

　　蔡继明指出，当时农民获得了土地的全部产权，政务院为农民颁发了土地权证。1954年的中华人民共和国第一部宪法确认了这场土地变革的结果，宣布农村的土地归农民个人所有。当时的中国共产党曾预期新中国成立之后要经过几年的国民经济恢复时期才会进入新民主主义社会，而新民主主义社会至少要实行二三十年的多种所有制并存。但从1954年以后就开始了三大改造而且原先预期要经过相当长时间才能完成的三大改造只用了两三年就完成了，以至于1956年党中央就宣布进入社会主义时期了。这一指导思想和路线的变化自然就涉及到农村土地制度的变革，据说当时党内也有人主张一次革命到位，把农民分到手里的土地一次性变成国有，即全民所有。这似乎更符合革命的思想，因为既然是搞社会主义，那就公有制越大越好，全民所有制肯定比集体所有制优越。但党内占主流的意见考虑到当年党是向农民许过愿的，一下子把农民刚刚到手的土地收归国有，恐怕会引起农民的不满和农村的不稳定，所以就采取了一个折中的所谓集体所有制作为过渡，名义上还是农民所有，只不过不是农民个人所有了。”

　　蔡继明指出，真正确立中国二元土地制度的还是1982年的宪法。该宪法修正案把1954年以后这么长时间农村土地集体所有制这种现实确认了下来。“此前，农村土地实行集体所有是没有宪法根据的，最多只是以人民公社工作条例为依据。”

　　王建勋也对记者指出，1982年宪法第一次明确规定城市的土地归国家所有，以前的宪法还承认在城市里有一些继承下来的宅基地，属于私人所有。“这是一个根本性的改变。现在城市里有一些私房仍然是有房地产证的——而我们现在买房只有房产证——并且1949年后发的房地产证也有，上世纪50年代还曾换发过国民党时期甚至更早时期的地契。我们从来没有制定过任何法律和政策宣布这些房地产证无效。但1982年的宪法却规定城市的土地归国家所有。这些问题现在没法处理，政府也不给说法。”

　　根源在于土地未变性

　　既然宪法规定农村土地实行集体所有制，而集体是以村为单位的，那么理论上只要经村集体同意且符合城乡建设规划就可以进行建设，又为何必须经由政府把土地收归国有后才能转让拍卖呢？

　　蔡继明指出，这里涉及到一个更深层次的问题，就是农村土地的集体所有权并不是一个完整的产权，虽然宪法规定农村的土地归集体所有，城市的土地归国家所有，但这两种土地公有权是不对等的。城市的国有土地只要纳入城市规划，政府通过招拍挂，无论是国有企业、私营企业还是外资企业，只要拿到国有土地的使用权，符合规划，就可以转让、抵押及从事各种建设，包括城市居民的宅基地也是国有的，买房子的时候得到了70年的土地使用权，在这期间居民转卖、出租、抵押，也有完全的自由。

　　“而农村既然是集体所有制，农业机械等各种生产资料，农民也是可以随便处置的，但唯独土地例外。宪法和土地管理法规定，农村集体的土地不能够买卖，不仅土地所有权不能买卖，土地使用权的转让受到严格限制。农村的土地即使实行农户承包，也只有本村的居民才有资格直接获得土地承包权，后来的土地流转最初也仅限于村内流转，农民进城务工可以把土地转包给村里的其他人，本村的土地要转让给外村人多多少少要受到限制。”

　　蔡继明表示，国家对农村集体建设用地就做了更加严格的限制。农村集体建设用地有三种用途：第一种是用于农民的住房，也就是宅基地；第二种是用于乡镇企业、村办企业；第三种是用于道路和各种公共设施建设。“既然有关规划部门和行政管理部门已经确认了农村集体建设用地的用途，按理说这些集体建设用地建什么，村里应该有完全的自主权。但事实上很多村甚至乡都没有规划，原有的建设部也并不管农村建设（上一次国务院机构改革才把建设部改名为住房和城乡建设部），城市规划最多延伸到县以及个别乡镇，广大农村事实上是处于没有规划的状态。”

　　蔡继明说，既然没有规划，建房似乎就可以由农民自己决定了，但事实上国家对农村集体建设用地作了非常严格的限制。土地管理法规定，任何个人和单位要从事建设——如建厂房、建住宅、进行商业开发——必须使用国有建设用地，这就意味着城市建设和工业化进程不能直接占用农民的土地，必须先把农村的土地收归国有，即先变性，然后再转变用途，否则就是违法用地。

　　同样，农民在自己的建设用地上建的房子，可以出租或出售给本村的村民，但不能出租或出售给外来的居民特别是城市居民。“严格意义上说，并没有法律这样规定，可能是国务院和国土资源部的有关文件做了这样规定的。”农民自己的住宅可以自由买卖，但是因为宅基地是集体的财产，就不能转让和出租甚至不能抵押。“政府认为，一旦把房子卖给城市居民，这个房子就是小产权房。其实，农民的房子之所以是小产权并不是因为房子本身是小产权，而是因为其宅基地是集体的，没有经过国有土地的变性，因此县以上国土部门不给房子发产权证。”

　　蔡继明指出，事实上，农民卖房转让的只是宅基地使用权，正如城市的房产交易转让的也只是国有宅基地使用权一样，这其中并不存在对集体所有权的侵害，“所以说小产权房交易理应受法律保护的，更何况宪法规定农村的土地归农民集体所有，农民在自己的土地上建的房子按照物权法就应该享有全部产权或物权。”

　　蔡继明质疑，中共十六大以来一直强调要增加居民的财产性收入，“农民除了土地和宅基地住房之外，没有什么其他财产。允许农民的房子作为商品房开发、转让、出租、出售甚至抵押，这不就是要增加农民的财产性收入吗？从这个角度来讲，限制农村集体土地和小产权房进入市场，是不符合中共十六大、十七大精神的。”