城镇化进程中的不公平
 

    户籍专家、北京理工大学教授胡星斗说，1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》及配套制度，区分了“ 农业户口”与“城市户口”，为限制农村人口流入城市提供了详细的制度安排，内容包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项制度，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡二元结构从此在我国根深蒂固。

    《经济参考报》记者在调查中了解到，当前人口的宏观调控和管理仍以户籍人口为准，导致一定程度的管理“失效”，上海等部分大城市的户籍人口出现了零增长或负增长，但是城市人口的实际规模却在膨胀，这说明户籍制度不足以反映当前城市人口实际情况，显性的户籍“壁垒”已不再构成城乡劳动力转移阻力。
 

    随着我国市场化和城镇化的推进，越来越多的农民有了进城务工的机会。据国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心统计，全国已有1.4亿流动就业的农民工。胡星斗认为，城市对农民工经济制度上的接纳和社会制度上的不接纳这一矛盾导致了我国城市化进程中的最大不公，改革开放至今，城乡差距不但没有缩小，反而进一步扩大，最关键的原因在于户籍制度基本上没有进行改革。

    在我国部分特大城市和沿海地区，流动就业农民工居留时间趋长，在当地落户的意愿明显增强。浙江省嘉兴市有180万流动人口，调查显示37.9%的人希望落户。

    华东师范大学现代城市研究中心主任宁越敏认为，突破依附在户籍上的就业体制壁垒和城市资源配置体制壁垒等“隐性户籍墙”很难，它不但阻碍了农民工向上流动与公平竞争的机会，而且剥夺了城市化的权益。

    中国农村问题研究中心副主任项继权教授说，市场经济制度要求迁徙自由，而户籍制度还在通过人口登记区分不同的权利，企图用这些权利将人口绑定在出生地，由此带来的城乡就业、居住、税费、教育、医疗、社保、卫生、土地、参军、消费、人才、金融等诸多二元歧视制度或管理，阻碍了社会的良性运行。一亿多农民工在城市不能共享发展成果，产生的流动成本、公共管理成本和社会风险成本极高。

    降低户籍“含金量”更重要

    温铁军告诉《经济参考报》记者，质疑户籍制度的声音不绝于耳，从公安部到地方政府，调研、方案一再出现，小范围改革试点也从未中断，然而全面改革仍付之阙如。户籍制度改革本身并不复杂，但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局却是错综复杂的。

    胡星斗说，不能因为要进行配套制度改革，就减慢户籍改革速度。相反，应当通过户籍改革，推动其他附加制度改革，为地区间人口有序流动提供更科学、合理和公平的保障。如今，上海、重庆、广东、浙江、山东等地展开了新一轮户籍改革，一个共同点是逐步放宽城市准入门槛，建立城乡统一的户籍登记管理制度，用居住证取代暂住证，实现人口的轨迹化管理。

    浙江省嘉兴市从2008年10月开始实施城乡一体化户籍管理制度改革，取消农业、非农业户口性质划分，实行城乡统一的户口登记制度和迁移制度。只要具有合法固定住所、稳定职业或生活来源的申请人，准予其户口在本地落户。嘉兴市新居民事务局副局长张俊说，户改的实质是调整城乡识别标识，使有关行政制度的执行与户口相分离，倒逼就业、社保、教育等与户口相关制度的配套改革。

    国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁、华东师范大学现代城市研究中心主任宁越敏等专家建议，应稳妥有序地改革户籍管理制度，逐步分期分批有条件地解决长期在城镇务工就业的流动人口进城定居落户问题，特别是允许携家眷长期在城镇务工就业的外来人口办理城镇落户手续。同时，积极推进流动人口待遇市民化，使其在就业、教育、住房和社会保障等方面，享有和具有本地户籍的市民平等的待遇。

    采访中，北京、上海等城市部分人士担心，户籍放开了，会有很多人涌进大城市，造成资源紧张，地方财政无力负担。中国人民大学农村发展研究院教授白南生认为，这样的担心没有道理，目前已经有大量人口沉淀在城市了，工作是他们留在城市的第一因素。“找不到工作、没有住的地方，他们就会走，那种认为户籍放开、大城市就会人满为患的情况不会出现，因为现在该来的都来了，只是法律上不承认而已！”

    至于地方财政的负担问题，陆学艺认为可以从两个方面解决，一是以进入城市的居民是否有稳定收入、职业、住所，是否交税，来判断是否能享受到相关待遇，政府应对公民承诺，只要没有不良记录，工作一定年限后就可以享受到相应的待遇。二是要全国一盘棋来考虑社会保障问题，中央政府应明确规定提高地方财政用于教育、医疗、社保的资金比例，同时应对一些外来人口入籍入户多的城市加大转移支付力度，以保证它接纳更多的外来人口。

    此外，人口管理的手段也应进行革新。胡星斗说，应建立身份证电子管理系统，把户口、档案电子化，户籍相关资料都放到证件管理系统中，包括个人纳税情况、申领低保的情况，还有信用情况、犯罪记录等，将传统的户籍管制转变为对人口行为轨迹的管理。