中国未来的城镇化进程正在面临着体制突围的现实挑战，如何让农民工真正融入城市已经成为下一步城镇化无法回避的问题。南都记者日前独家获悉，在京召开的全国发展改革系统研究院年会上，国家发改委宏观经济研究院“城镇化战略研究”课题组建议改革户籍制度，在财政和用地制度方面建立农民工市民化的成本分担机制，同时允许农民参与保障房建设，按照规划要求以集资方式合作建房，解决1.59亿农民工融入城市的问题。

　　户籍制度严重阻碍市民化进程

　　据官方统计，2011年我国城镇化率达到51.27%。城镇人口首次超过农村人口，在很多人看来这是一个具有标志意义的历史性转变。但我国城镇化的“水分”不容忽视。根据国家统计局农民工调查监测报告，外出农民工规模超过1 .59亿，但由于没有城镇户籍，不能享受相应的基本保障和公共服务。除去这部分“被城镇化”的农民工，我国真实城镇化率不到40%。

　　国家发改委宏观经济研究院课题组认为，我国城镇化推进面临四大体制障碍：一是现行城乡二元户籍制度严重阻碍人口市民化进程，户籍制度以及附着在户籍之上的各种福利制度极大地限制了农民工市民化进程。以东莞虎门镇为例，当地户籍人口10万人，外来人口90万人，而该镇的公共服务均按照10万人的户籍人口数设置，造成巨大的公共服务供给缺口。

　　其次，多层垂直管理的城镇行政体制，跨行政区的城市群合作协调机制缺乏也影响城镇化健康发展。

　　此外，农村土地制度改革滞后也削弱了农民进城落户的能力。在现行《土地管理法》下，农民从农地征用中获得补偿的上限是土地农业产值的30倍，无法从农地征用的巨大增值收益中获得收益，客观上降低了失地农民进城安家落户的经济能力。

　　市民化成本分担缺制度设计

　　农民工的市民化需要大量财政投入。此前有研究测算，每一位农民工市民化需投入大约10万元。如何消化和分摊农民工市民化的成本，成为下一步城镇化财税制度创新的关键。

　　“现在分担机制不明确，流入地政府不愿意承担转移进来农民工的成本，流出地更没有积极性做。”国家发改委宏观经济研究院相关负责人强调，目前中央政府与地方政府、输入地政府与输出地政府对农民工市民化成本分担方式缺乏相应的总体制度设计，农民宅基地指标转化为城镇建设用地指标如何跨省流转分配，农民工各种社会保险如何在输出地与输入地之间衔接等没有得到有效解决。

　　建议允许农民集资合作建房

　　“要提高城镇化的质量，首先要彻底改革排斥农民进城落户和人口流动的户籍制度，从限制农民进城和人口流动转向鼓励和支持农民进城，促进人口和劳动力的流动。”报告建议，户籍制度改革可以分阶段逐步实施，稳妥推进。

　　如何破解农民工市民化的问题，土地制度改革或许成为下一步改革的突破口。最近国务院常务会议通过了土地管理法修正案(草案)，被普遍认为是为即将出台的农村集体土地征收补偿管理条例扫清上位法障碍，预计征地补偿将有大幅提高。

　　报告建议，对于农村土地确定为非公共利益建设用地，可以允许在土地集体性质不变的前提下，让农民作为市场主体直接参与交易。土地增值收益绝大部分应返还原土地所有者。

　　报告还建议，开展“宅基地换房”试点，由农民自愿按照规定的置换标准以其宅基地换取城镇住宅。建议允许农民参与保障房建设，按照规划要求以集资方式合作建房。此外，还建议将农民工纳入住房公积金制度覆盖范围，并实现全国联网、跨区域异地转移接续和提取制度。