地方政府强大的经营能力，造就了新一轮的土地盛宴。

2011年1月7日的全国国土资源工作会议上，国土部部长徐绍史透露，2010年全国土地出让成交总价款2.7万亿元，同比增加70%，实际土地出让面积42.8万公顷，同比增加105%。而巨额土地出让背后，房地产用地调控仍面临较大压力，城市发展对土地的依赖有增无减，利益分配不合理，社会矛盾突出，土地出让制度亟待进一步改革完善。

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中国社会科学院工业经济研究所投资与市场研究室主任曹建海十分担心地向本报记者指出，房地产已经陷入房价推动地价，地价进一步影响房价的恶性循环模式。对于政府来说，土地出让金的增加是好事，对于社会来说却是坏事，这种模式到一定阶段一定会断裂。

尽管专家多次呼吁改革“土地财政”模式，却看不到任何实质性的变化。而万亿土地财政收入属于政府财政预算外收入，去向却不透明。

难以为继的模式

中国指数研究院的监测数据显示，2010年全国120个城市土地出让金总额为18814.4亿元，同比增加50%。其中三个城市土地出让金收入突破1000亿元。

“价量齐涨”是去年全国土地出让金收入的主要原因。增加土地供应是2010年楼市调控的重要举措。数据显示，2010年1-11月，全国120个城市累计供应、成交住宅用地分别为39591万平方米、30216万平方米，同比增幅分别达到43%、40%。在其中的10个重点城市中，有9个城市土地成交面积实现增长。

价格方面，2010年120个城市住宅用地楼面地价波动频繁，并在7月以后震荡上行；至当年11月，全国120个城市住宅用地楼面地价为2134元/平方米，环比上涨29%，同比上涨10%。自11月起，随着优质地块入市，杭州、广州、温州等城市又重新冒出“地王”。价格因素对一些城市土地出让金的贡献率十分突出。比如，武汉、南京等城市2010年住宅用地出让面积同比增幅不到20%，但出让金的收入增幅却超过125%，地价之高可见一斑。“因为相信地价会涨，开发商也开始大规模的买地。”曹建海说。

统计显示，2001年至2003年，全国土地出让金总共为9100多亿元，约相当于同期全国地方财政收入的35%；2004年此数字已接近6000亿元；2009年高达1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。在有些县市土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%，甚至占80%以上，均显示出过高的依赖度。

地方政府为什么会热衷于搞城市扩张呢？其中一个主要原因是：它可以使地方政府财政税收最大化。从国务院发展中心课题组蒋省三等研究员在浙江省等地调查反映的情况来看，发达地区政府财政的基本格局是：预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入。城市扩张主要依托于与土地紧密相关的建筑业和房地产业的发展，发达地区的政府财政就是“土地财政”。

北京天则经济研究所(专区)学术委员会主席张曙光()指出，中央政府的一个重要目标是粮食安全和社会稳定，其基本手段是利用现行法律之路，加强土地管制和土地执法。而地方政府的主要目标是地方经济和地方收入增长。一方面，由于现行财政体制的限制，地方政府既想干事，又没有资金来源，扩大征地面积和城市建设规模成为手段之一。另一方面，对中央的土地政策，地方政府既要贯彻执行，又不能完全照办，变通和为我所用成为他们的生存之道。

但曹建海认为，这种模式如果继续，会走向更危险的境地，地方政府成为房价上涨的推手。一旦房价下降，有可能带来地方政府、开发商、购房者连环的债务危机。

国务院发展研究中心社会发展研究部副部长林家彬也持相似的观点。他认为，卖地生财的模式不能继续，应当进行重大改革。改变地方收入取得方式，根本消除地方政府圈地、卖地的奖励。但土地财政的改革无法孤立进行，必须和整个国家的财税体制改革联动，这也意味着改革是一项巨大的工程。在土地财政模式短时间无法改变的情形下，土地收入的支出应该透明化，纳入监管中。

去向待透明化

关于土地出让金，华高莱斯国际地产顾问(北京)有限公司副总经理公衍奎对本报记者说，地方政府一般会有三个账本，一本账给国家看，一本账给人大看，一本账留给自己。有时，为了招商引资，会返还一部分土地出让金给开发商。各区、县之间还会分得一部分土地出让金，“走法灵活。”

万亿土地出让金究竟流向了哪里？成为谜题。

关于巨额土地出让金的去向问题，北京市曾对外公布了支出的主要构成。2010年3月18日，北京市财政局新闻发言人孟景伟接受媒体采访时表示，2009年北京市土地出让金实际为494.17亿元。孟景伟指出，2009年社会上“北京卖地900亿”的说法，只是将合同出让价款的简单累加。

北京市财政局提供了一份统计数字，详细显示出2009年土地出让金安排用于民生支出的主要构成：一是用于农业土地开发等方面26.5亿元，占收入的5.4%；二是用于廉租住房建设方面38.5亿元，占收入的7.8%；三是用于城乡市政基础设施建设方面319.46亿元，占收入的64.6%；四是用于国有企业改革安置费等方面2.51亿元，占收入的0.5%。

从构成来看，有一大部分用于基础设施建设，曹建海担心，基础设施的建设有可能成为权力寻租的手段，地方政府对基础设施的建设实行总包、分包、转包的制度，各环节内有可能滋生腐败。

除此之外，土地出让金还被用于支付拆迁成本。根据国土资源部相关人士的材料，高额的土地出让金背后是随之高涨的拆迁成本，全国土地开发的成本平均占土地出让金总额的65%左右。全国部分城市的一些高价拆迁地块甚至因为国家调控政策，而处于无法出让的尴尬境地。“高价出让，有中央盯着，低价出让，连成本都捞不回来。”一位地方国土资源局的局长这样说。

盛宴背后，各种违规、违法问题频现。审计署几度抽查部分城市的土地出让金使用状况。根据规定，从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例不得低于10%。但审计发现，北京、上海、重庆、成都等22个城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例未达到上述要求。2007年至2009年，这些城市共计少提取146.23亿元。

有解释称，出现这一问题的原因是。第一，一些经济发达城市土地出让净收益基数较大，以前年度提取的廉租住房保障资金加上其他渠道筹集的资金已可以满足一定时期内的廉租住房保障需求，因而自行降低了提取比例；第二，一些城市对土地出让净收益尚未做出准确核算，致使未提或少提廉租住房保障资金。

1月10日，国土资源部举行2010年度土地例行督察新闻发布会，国家土地副总督察甘藏春表示，在抽查的56个城市中，有11个城市2009年度保障性住房供地计划执行比例低于35%。发现有74个城市两千多个项目存在土地闲置问题。还有一些地方政府违规减免和欠征土地出让收入，欠征土地出让金达241.79亿元人民币。另外，国土部今年初步拟对约60个地区进行例行督察。