要求土地储备机构不得从事一级开发具体细则有待明确

昨天（9月16日），记者从国土资源部了解到，在9月10日召开的相关会议上，国土部明确提出，2011年3月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。

对此，业内人士表示，国土资源部提出的从明年4月开始，土地储备机构将不再直接从事土地一级开发工作的规定，可以有效避免土地拆迁过程中的寻租现象。但是，一级开发中的拆迁部分到底由谁来操作至关重要，还有待国土部公布细则。

中国土地勘测规划院地价所所长赵松在看过该通知后表示，我国不少地方确实存在土地一级开发完全由地方政府（土地储备机构）垄断的情况，在土地收购、储备、开发的环节中，很容易滋生腐败。

她举例说，常见的情况是一二级联动，就是政府与某开发企业达成协议，将土地一级开发交由其进行，在该块土地上市出让后，无论地价多高，从事一级开发的企业都会购地，购地后政府再给予一定比例的返还。在这个过程中，不仅破坏了市场公平竞争，更容易滋事腐败。

据了解，按照国土部、财政部和央行于2007年联合印发的《土地储备管理办法》规定，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用。但一些土地储备部门成立“城市建设开发投资公司”，进行融资和一级开发，即“政府行为，公司运作”。

“一级开发中很重要的环节就是拆迁。”赵松说，土地的一级开发包括地上物的拆迁和基础设施配套等内容。国土部此次的通知中，并没有明确说明土地储备机构不得从事哪些内容。她个人认为，如果将拆迁部分也交由开发企业来操作，可能会带来更大的问题。

赵松说，在此前的土地一级开发中，不少拆迁是由开发企业进行的。其中部分企业为了能够尽快完成拆迁，采取了暴力拆迁的手段。而由政府组织拆迁，就会在相当程度上杜绝这样的问题，对于被拆迁的人来说，更加公平。

中国房地产联盟秘书长陈云峰则表示，在一级开发过程中，政府机构的作用十分“微妙”。如果政府完全退出，企业将面临开发成本和开发进度的风险；但如果政府直接操作，则不利于市场公平竞争。

上月，国土部公布了闲置土地名单，六成为政府原因导致闲置。据记者了解，其中不少土地就是因为一级开发难以顺利推进所致。按照现行的规定，土地必须完成一级开发才能上市交易出让。

记者注意到，在国土部的表述中，强调国土部门“不得直接从事”土地一级市场开发，而非完全退出。但如何理解“不得直接从事”，一级开发中的拆迁部分到底该由谁来操作，国土部的相关通知并未给出明确答案，配套细则仍有待公布。

赵松说，她理解的国土部此次通知的含义应该是，土地一级开发由政府主导或组织，其余部分由企业完成。虽然配套设施只是一级开发中很少的一部分，但利润固定，开发企业应该不会放弃这样的机会。也有其他业内人士认为，政府机构并不会完全退出一级开发市场，而是采取北京国土局的操作方式，进行“主导开发”。

去年底，北京市国土局宣布，土地一级开发将由政府作为开发主体投资，委托企业具体实施。北京市国土局局长魏成林曾表示，由政府主导的土地一级开发，成本将比企业操作降低1/3。

按照北京市的规定，政府主导的土地一级开发模式为：政府向银行争取授信，获得的贷款用作拆迁补偿款，此后，受到委托的企业进行土地整理，并根据区域规划和经济发展确定土地用途，通过市场公开出让。

昨天，市国土局相关负责人表示，他们尚未接到国土部的通知。但他们也从网上看到消息，如何实施还有待国土部进一步明确。

国土部发出的通知指出，政府部门不得直接参与拆迁。这与新拆迁条例是否有关联？昨天，北大法学院教授、曾参与上书废止旧拆迁条例的姜明安说，二者应有一定的关系。“在上书国务院时，我们就提出，在商业性开发的拆迁中，政府就不要参与。政府一参与，无形中给老百姓很大的压力，让他觉得不管补偿是否合适就应该搬迁。”姜明安认为，商业开发是市场行为，就应该让开发拆迁企业跟住户去谈，双方谈妥了就行。

姜明安表示，政府退出商业拆迁，对老百姓争取、维护自身利益是有好处的。他认为，涉及公众利益的拆迁，政府还是要主导，以保证效率。姜明安同时介绍，因涉及诸多矛盾，新拆迁条例何时出台仍不确定。他和其余几位学者在参加国务院法制办和全国人大法工委的座谈后，未再接到有关部门关于新拆迁条例讨论的邀请。