多重因素催变

政策的突变，出乎很多人预料，但原因并非无迹可寻。

“退出令”的缘由在国土资源部的表述中已可找到答案，即“深化改革创新制度建立国土资源系统反腐倡廉工作长效机制”。

房地产高级经济师章林晓对《财经国家周刊》记者分析，国土部的主要目的有两个：一是提高土地一级市场开发的效率；二是为了国土资源领域腐败问题的治理。

“原来地方政府在做土地一级开发拆迁时，主要通过谈判，而现在交给企业去做，由政府一家开发转变为多个主体。众多的开发企业参与竞争，土地整理速度应该会有所提高。”

阳光100常务副总裁范小冲也表示，效率低造成的供地不足，被普遍看作房价高涨的重要影响因素。

国土资源系统的案件频发同样催促土地制度的变革。

来自国土资源部的信息显示：自2009年开展工程建设领域突出问题专项治理工作以来，国土系统受到党纪政纪处分的官员达603人，移送司法机关650人。

2010年3月31日，国土资源部部长徐绍史在全国国土资源系统党风廉政建设工作会议上感慨，“国土资源系统已成为腐败易发、高发领域。”

贪案频发背后是沿袭已久的土地开发制度。

在土地市场现行开发制度中，二级开发已足够成熟。从招拍挂制度的全面实施，到设立多种竞标形式，基本实现市场化。一级开发市场却始终未能放开。

在一级开发中，主要分征地、拆迁和设立规划条件三项工作。按照北京市规定，企业在一级开发过程中，若使用自有资金，利润不超过8%；若有银行贷款，则利润不得超过2%。但范小冲表示，“依靠政府关系拿到一级开发权，已经成为一种曲线拿地方式。”

他透露，不少开发企业在一级开发过程中“埋雷”，设置拆迁、规划等不确定因素，“吓退很多不了解地块的人，最终自己继续进行二级开发”。而被设置种种障碍的地块，远未达到“净地出让”的标准。

“之所以存在这种操作空间，就是因为政府对一级市场的垄断。”范小冲说。

地产评论人杨少锋同样认为，国土部政策的目的是规范土地市场，避免地方政府操控地价。“另一方面，地方政府和企业联合来做，有利于公平竞争。比如要找哪家企业来做，需要招拍挂，这样在未来定价等各方面都比较透明。”

此种观点已有前车之鉴。2009年，顺义区政府曾与其直属企业大龙地产“合谋”抬高区域内的天竺地块。但因价格太过离谱而无人接盘，大龙尴尬接手。最终因付不起地价款而被罚没2亿元竞买保证金。

“现在很多城市一级开发都是地方政府主导的，利益的大头是地方政府，它会刻意炒高地价。”杨少锋说。

变革动力不止于此。分析人士认为，地方政府融资平台的高负债以及中央政府对终结土地财政的决心，同样成为制度变革的重要推手。

根据财政部财政科学研究所所长贾康估算，至2009年底，地方融资平台负债总量达7.38万亿元。银监会在今年也出台“三个办法一个指引”，限制此类贷款。

“用未来所谓的开发土地做抵押，换取大量贷款。土地整理好之后卖出去，这在土地价格暴涨的年代，风险很小；但土地价格出现波动，市场发生变化时，会给地方政府财政带来巨大危机。”范小冲说。

北京市政府可以一年投入2300亿元做土地整理，源于其雄厚财力；而对更多二三线城市，唯有举债一条途径，抵押物则是尚看不清未来的土地——土地财政的隐患令人担忧。

杨少锋分析，中央政府调控房价的决心很大，而地方政府保地价的态度也很明确。“退出一级开发，让地方政府脱开直接利益，这样它们只是监督者而不是参与者，在管理时决策定位好把握一些。”

范小冲认为这是行业走向市场化的必然。“这等于从根子上解决房地产产业链的市场化问题。现在是后期已经市场化了，而前期根子上却没有，非市场因素对产业链产生了不好的影响。”