“刚刚过去的一年，中国的城市建设突飞猛进。但是伴随它的，是各地征地、拆迁的矛盾频频见诸报端。这让2010年，对在拆迁过程中遭到不公正对待的老百姓而言，几乎可以称作‘强拆年’。”日前，在2010年中国改革年会“土地征拆：困境与出路”论坛上，中国社会科学院农村研究所党国英研究员痛心地表示。

江西宜黄拆迁自焚事件，呼和浩特拆迁通知附子弹，广西北海银滩强制拆迁事件……2010年媒体公开报道的暴力强拆事件不断，用什么制度来遏制“强拆”成为参会法学专家和地产专家关注的焦点。分解政府“经营土地”的职能，转变当前“不平等”并且“非法治”的土地流转模式，真正落实“司法公正”和“法治政府”，被认为是拉动强拆悲剧尽早落幕的绳索。

政府不能既是“裁判员”又是“运动员”

在中国地产学会副理事长黄小虎看来，强拆事件频发的原因之一，在于在现有的土地管理制度下，地方政府所扮演的角色既是“裁判”又是“运动员”。“当前，地方政府相关部门既负责土地管理，又负责国有土地的经营。但是，经营应该是市场主体的活动，当追求‘收益最大化’成为政府职责的时候，许多土地问题都会由此派生而来。”他说。

据黄小虎介绍，允许政府经营土地，不仅导致了寅吃卯粮式的“土地财政”愈演愈烈，还使得政府为了“逐利”而过分依赖开发商，运用行政强制手段“与民争利”的现象日益凸显。

“国有土地的经营要保值增值，这客观上让各级政府成了市场竞争的主体。由于经营利益涉及地方‘政绩’，‘管理服从经营’就成为必然的选择。”黄小虎以征用农村集体土地为例指出，经营这类土地的收入来源，在于农地转为建设用地过程中的巨大“剪刀差”，为了赚取最大的差价，政府在征地过程中必然压低补偿费用，并且对农村集体土地进入市场加以限制。相应地，农民的利益在“强征”或“强拆”中受损，地方政府本应承担的“保护农村耕地和合法宅基地”的职责，便流于空谈。

因此他建议，让政府专心当“裁判”，是一条从制度上遏制“强拆”的可行途径。“比如，严格按照规划来加强对土地的用途管制，加大对土地的督查和宏观调控等。”

农村土地流转不能全由政府说了算

在现有的土地流转模式下，征收土地、拆迁房屋过程中常常发生的“强制性”和补偿的“不公平性”，同样受到与会专家诟病。中国经济体制改革杂志社社长袁绪程等人认为，要从制度上遏制“强拆”，还需改变“强制加补偿”的土地流转模式，把“公平的市场交易”当作未来的方向。

2010年，农村集体土地和农民房屋成为被“强征”、“强拆”的主角。袁绪程以这一现象为例指出，按照现有的土地流转制度，农村土地转为城市土地不论用途如何，一律由各级政府统一征收变为国有，再由政府出售给开发商或划拨给机关事业单位。政府则按照一定的标准给农民以货币化的补偿。其中，“国家垄断土地一级市场”和征地卖地过程中的巨额“剪刀差”，成为农民从“被上楼”中感到不满的主因。

因此他提出，为了保护农民的集体土地和房屋不被“强征”、“强拆”，今后无论农村、城市土地，土地使用目的的“公益性”，应作为衡量能否以行政手段征用的标准，但必须以市场价格为定价的基准。“而如果使用土地的目的是商业性或私益性，就应该采取市场自愿交易的流转模式，政府不能干预。”

袁绪程同时强调，不论是强制征用还是自愿交易，其“溢价”都应该由土地的供方、需方和政府所代表的社会以征税的形式共享。“这样，既不会在政府不平等的强迫‘交易’基础上造成‘土地财政’，也不会导致暴力冲突。”

对此，党国英表示认同。他认为，为了限制政府对“公益性”作出宽泛解释，可以考虑一个城市对“公益性”强制征地作出比例控制，并对诸如国防设施、高速公路、公立医院等重要的“公益性用地”作出列举界定，不给政府任意“强征”的理由。

国务院发展研究中心研究员刘守英和知名律师王才亮还建议，为了保护农民的利益不在“被上楼”中受损，还必须改变“由国家垄断土地一级市场”的现状，从法律上确认两种土地所有制的平等地位，构建城乡统一的建设用地市场。“允许农村集体土地在符合规划和用途的前提下，进入市场，让农民也分享到土地的财富，保障他们的长远生计，才是健康城市化的关键。”刘守英说。

“公共利益”界定要更加明确细致

对于遏制“强拆”的制度化建议，与会专家一致认为，必须从法治层面加以落实，需要立法的完善、司法的独立和行政中的法治精神相互配合。

北京大学林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任满燕云指出，在立法上，不妨借鉴日美和港台经验，形成以“公益性”为标准的、严谨的征地程序和完善的征地补偿法制体系，来限制政府在征拆领域的权力。北京大学法学院行政法教授沈岿也提出，尽快废止当前明显违宪的《城市房屋拆迁管理条例》，以新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》取而代之，并在“新法”中着力解决好“什么是公共利益”、“征收程序应该是怎样的”、“应该如何给予公平补偿”这三个难题，是实质性遏制“强拆”的第一步。

“比如，在征收程序上，地方政府应该向被征拆的民众履行具体的说明义务，不能再笼统地宣称‘有利于经济发展’，应该细致到征地建设后，能创造多少就业岗位、带动多少潜在的税收等，让民众能够充分地参与讨论，并让他们的意见能对政府形成约束力。”沈岿指出，“在补偿标准上，也应该由被征拆的民众以投票、抽签的方式，选出中立的评估机构，对房屋或者土地的市场价格进行规范、专业的评估。”

沈岿同时强调，为了防止立法在保护“钉子户”中沦为花瓶摆设，不受制于地方政府的独立司法，同样关键。“如果被征拆的民众认为，政府的某次征地不符合公共利益，或者补偿没有达到公平的标准，都可以通过诉讼寻求解决，相信这种建立在程序正当性基础上的制度设计，可以使绝大多数民众愿意接受真正降临在他身上的公益征收，从而最大限度减少‘钉子户’，减少拆迁的冲突与矛盾。”