“刚刚过去的一年，中国的城市建设突飞猛进。但是伴随它的，是各地征地、拆迁的矛盾频频见诸报端。这让2010年，对在拆迁过程中遭到不公正对待的老百姓而言，几乎可以称作‘强拆年’。”1月8日，在2010年中国改革年会“土地征拆：困境与出路”论坛上，中国社会科学院农村研究所党国英研究员痛心地表示。

江西宜黄拆迁自焚事件，呼和浩特拆迁通知附子弹，广西北海银滩强制拆迁事件……2010年媒体公开报道的暴力强拆事件不断，用什么制度来遏制“强拆”成为参会法学专家和地产专家关注的焦点。分解政府“经营土地”的职能，转变当前“不平等”并且“非法治”的土地流转模式，真正落实“司法公正”和“法治政府”，被认为是拉动强拆悲剧尽早落幕的绳索。

政府不能既是“裁判员”又是“运动员”

在中国地产学会副理事长黄小虎看来，强拆事件频发的原因之一，在于在现有的土地管理制度下，地方政府所扮演的角色既是“裁判”又是“运动员”。“当前，地方政府相关部门既负责土地管理，又负责国有土地的经营。但是，经营应该是市场主体的活动，当追求‘收益最大化’成为政府职责的时候，许多土地问题都会由此派生而来。”他说。

据黄小虎介绍，允许政府经营土地，不仅导致了寅吃卯粮式的“土地财政”愈演愈烈，还使得政府为了“逐利”而过分依赖开发商，运用行政强制手段“与民争利”的现象日益凸显。

“国有土地的经营要保值增值，这客观上让各级政府成了市场竞争的主体。由于经营利益涉及地方‘政绩’，‘管理服从经营’就成为必然的选择。”黄小虎以征用农村集体土地为例指出，经营这类土地的收入来源，在于农地转为建设用地过程中的巨大“剪刀差”，为了赚取最大的差价，政府在征地过程中必然压低补偿费用，并且对农村集体土地进入市场加以限制。相应地，农民的利益在“强征”或“强拆”中受损，地方政府本应承担的“保护农村耕地和合法宅基地”的职责，便流于空谈。

因此他建议，让政府专心当“裁判”，是一条从制度上遏制“强拆”的可行途径。“比如，严格按照规划来加强对土地的用途管制，加大对土地的督查和宏观调控等。”

农村土地流转不能全由政府说了算

在现有的土地流转模式下，征收土地、拆迁房屋过程中常常发生的“强制性”和补偿的“不公平性”，同样受到与会专家诟病。中国经济体制改革杂志社社长袁绪程等人认为，要从制度上遏制“强拆”，还需改变“强制加补偿”的土地流转模式，把“公平的市场交易”当作未来的方向。

2010年，农村集体土地和农民房屋成为被“强征”、“强拆”的主角。袁绪程以这一现象为例指出，按照现有的土地流转制度，农村土地转为城市土地不论用途如何，一律由各级政府统一征收变为国有，再由政府出售给开发商或划拨给机关事业单位。政府则按照一定的标准给被农民以货币化的补偿。其中，“国家垄断土地一级市场”和征地卖地过程中的巨额“剪刀差”，成为农民从“被上楼”中感到不满的主因。

因此他提出，为了保护农民的集体土地和房屋不被“强征”、“强拆”，今后无论农村、城市土地，土地使用目的的“公益性”，应作为衡量能否以行政手段征用的标准，但必须以市场价格为定价的基准。“而如果使用土地的目的是商业性或私益性，就应该采取市场自愿交易的流转模式，政府不能干预。”

袁绪程同时强调，不论是强制征用还是自愿交易，其“溢价”都应该由土地的供方、需方和政府所代表的社会以征税的形式共享。“这样，既不会在政府不平等的强迫‘交易’基础上造成‘土地财政’，也不会导致暴力冲突。”