立法难点

界定公共利益地方权限过大

“房屋拆迁不是简单的一个开发商与被征收人之间的利益冲突，其实涉及的特别复杂的利益在其中。”中国政法大学法学院院长薛刚凌曾参与国务院法制办组织的内部征求意见座谈会，“立法机关要平衡多方面的利益。”

北京时代九和律师事务所合伙人王建文，在新拆迁条例第二次公开征求意见稿公开之前曾参与国务院法制办组织的内部征求意见座谈会。他认为，立法不是件容易的事，但“一件事情就有四种结果：好、坏、比较好、比较坏。最后的解决就是大家要妥协，最佳结果就是比较好，这就是共赢。不需要想着参与好坏的选择，更多的是两害相权取其轻的问题。”

太多不同的声音，首先是在“公共利益”的界定上。北大法学院副院长沈岿虽然没有从国务院法制办获悉地方政府对“公共利益”界定上的态度，但他也收到了来自地方官员的信件。在信中，地方官员向沈岿强调，中国现在处在发展的关键时期，要消除城乡差距、潜在的就业危机和潜在的经济下滑趋势，还要靠城市化和工业化，城市的扩张和城镇的更新不可避免，不管工业化还是城市化，均与土地征收有关，“这还是强调整体利益，撇开腐败的因素这还是有其合理之处的”。

但也有人担心，在“公共利益”的界定上给地方政府的权限太大。沈岿从他拆开的信件以及自己的判断中也有类似的担心：虽然设定了听证会等程序，但现在一些听证会和公众参与成为“走过场”，使公众参与很难摆脱地方政府决策的影响。

除了原则性的争论，还有一些细节在立法过程中争议很大。王建文回忆，在讨论法律文稿时，评估机构的选择权该由谁定，曾一度存在争议，因为把选择权交给地方政府这肯定是“最坏的结果”。但如果交给了被征收人，一个区域内可能有200名甚至1000名被征收人，如果半年时间选不出来评估机构又要怎么办？毕竟没有政府选择的效率高，但最终“不能因为出现选不出来的情况”，而在“选择权给谁”这个原则问题上发生改变。

沈岿则说，因为涉及的利益群体比较多，哪怕有相互激烈的对峙都很正常，关键是看决策层要做一个怎样的决策，在决策过程中要协调各方利益，做一个妥协。

执行难点

如何避免过激行为考验法院

北大法学院副院长沈岿认为，在未来新拆迁条例的执行过程中，不同的主体，包括政府、市县级人大、法院、房地产价格评估机构和规划部门都将面临不同的挑战，因此条例能有70%-80%的执行效果就不错。

【针对政府】 沈岿解释说，“公共利益”界定本身是一个世界性难题，但现在条例将“公共利益”界定的不少权限给了地方政府，地方政府甚至可将一些商业利益跟公共利益“打包”在一起。这种“打包”未必不合适，但关键在于能不能真正有效地让公众参与，通过程序将不同意见纳入其中，这对政府而言是一个挑战。

沈岿还分析说，对政府而言，还有一个挑战是如何做到公平补偿。条例虽然明确补偿不低于市场价，但城市里土地使用权的形成曾有不同方式，中国社会变化比较快，前后制度之间的过渡比较短，有些历史因素形成的情况能否有针对性地对待。条例只是确定了基本原则，地方政府需要针对不同的特殊情况做到公平补偿。此外，条例的执行也会对规划编制机关构成挑战，如何能在规划环节做到更科学合理，不能换一个领导就换一个规划，这在现实中非常困难。

【针对人大】 条例的执行也是对地方人大的考验。虽然在“公共利益”界定中，只有保障性安居工程建设和旧城区改建，要经过地方人大审议通过。实际上这两部分涉及的拆迁占相当大的部分，地方人大是不是等政府报上来就通过，是不是要经过充分讨论有区别地批准或不批准？

【针对司法】 条例的执行对司法机关也是一个考验。如果被征收人对补偿和征收决定不服，提起诉讼，法院能不能秉公裁决？在强制搬迁时，法院会否按政府意志裁决，如果行政机关有明显违法行为，法院会不会裁决强制搬迁不予执行？同时，法院在执行强制搬迁时，怎么面对被征收人的过激行为，避免危及生命的情况发生？

【针对评估机构】 条例的执行对房地产价格评估机构形成巨大的挑战。沈岿说，从原理上讲，房地产价格评估机构发挥中介服务功能，但这些机构过去很多业务都来自政府，跟政府关系非常密切。在当下，如何避免房地产价格评估机构作出有利于政府的评估结果？