2.过度“以地生财” 害处多

在“土地财政”模式下，难免产生高价地进而产生高价房，有悖于国有土地为全民所有这一基本属性

客观地说，十几年来，“土地财政”对缓解地方财力不足、公共品供给融资难，创造就业机会和提升城市化水平等都有很大促进作用，功不可没。

“土地财政”为人诟病，不在于地方政府由此获得了较为充分的财政收益，而是获得这一收益的过程不尽合理、公平，以及可能带来的一系列弊端。

“土地财政”所带来的利益联接机制，最为人诟病。“存在多年的‘土地财政’，事实上造就了‘征地—卖地—收税收费—抵押—再征地’的滚动模式，在这一过程中，地方政府、开发商、银行成为最大的受益者。”中国社科院农村发展研究所研究员王小映坦言。

要维持这一模式，并获取较高收益，就要压低补偿标准征地，再通过拍卖等方式高价出让。几万元一亩征地，几百万甚至上亿元卖给开发商，征地与卖地之间的巨额利润，让不少地方以各种形式规避上级的规划管制、计划控制和审批管理，违规违法用地时有发生，农民“被”上楼现象频频上演，权益得不到有效保护，耕地保护也面临空前压力。而房地产业是这一模式的下游出口，城市购房者最终为高房价“埋单”。

中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云分析，在这种利益联结机制下，地方政府不但是征地的大买家、土地出让的大卖家，还是收支的大账房。当流动性充裕、房地产市场向好时，地方政府有动力、有能力推升地价和房价；而当楼市出现危机，土地交易冷清时，地方政府的财政平衡压力就会增大，也能通过构筑政策防护墙，扭转楼市下滑趋势。“2008年，各地纷纷出台缓交土地出让金等措施扶持开发商，‘救市’风潮席卷南北就是例证。更令人担忧的是，这种机制像个失去控制的发动机一样，很难停下来。”他说。

国有土地毕竟是一种特殊的公共资源，如果将土地供应目标定位于地方财政的利益最大化，将有悖于其基本属性，也有悖于国有即为全民所有这一基本属性。在这种利益联结机制下，难免产生高价地进而产生高房价，房价不断上涨，就会导致住房不断向富裕家庭集中，大多数居民家庭获得住房的能力减弱、机会减少。“政府获取土地出让金及其相关收入的目的应是社会公共服务最大化，在缺少必要制度约束情况下，手段往往成了目的，损害了社会公平。”叶剑平说。

“土地财政”还造成资金过度流向房地产领域，不利于优化经济结构。从近几年情况看，房地产已成为“吸金场”，甚至一些生产服装、家电的大企业也纷纷转型做起了开发商。“这不是好现象，毕竟，土地的增值是虚拟的，没有哪个国家可以依靠房地产来实现国富民强。”叶剑平说。

地方政府土地抵押收入的增长，则加大了金融风险。审计署公布的情况表明，审计调查的18个省、16个市和36个县本级，截至2009年底，政府性债务余额合计2.79万亿元。从债务余额与当年可用财力的比率看，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。“这些贷款很大一部分依靠土地出让收入来偿还。当行情看涨、土地出手顺利时，政府可以通过丰厚的土地出让收入归还银行贷款，一旦房价大幅下行，土地价值必定下降，薄薄的抵押合同书力量究竟有限，银行、财政所承担的风险显而易见。”叶剑平说。

“土地财政”的收取和使用还严重透支未来收益。黄小虎说，各用途出让的土地达40年、70年不等，地方政府在出让土地时，按照年限累计的地租做了一次性收取并用于当期支出，虽然短时间增加了财政收入，但实质上透支了未来几十年的收益，势必损害子孙后代的利益，相当于“寅吃卯粮”。

“土地财政”也是不可持续的。一个城市的建设用地总量是有限的，一旦卖完，后续的财政开支就得不到保证。“城市化进程还有20年左右就会达到70%的平稳期，‘土地财政’之路只能是短期选择，绝非长久之计。”邹晓云说。