即便是在出台了限购政策的10月份，全国70大中城市房价依然稳如泰山，而展望后市，各界纷纷认为，虽然受到调控的抑制，房价仍是不断看涨，乐观的开发商们依然还在疯狂地拿地。在这样的现实背景下，房地产行业“十二五”发展规划有望在本月底形成初稿的消息颇为引人注目。因为根据规划，2011年和2012年两年内，全国保障性住房建成量将达到1300万套。

1300万套！这是一个极具意义的数据。南都记者发现，若以2009年，中国城镇居民每户3人，家庭户数2亿户来计算，加上2010年即将完成的650万套，粗略估计，三年内2000万套保障房将满足10%中国家庭的住房需求。而在昨日的采访中，诸多业界人士认为，这极具意义的数据背后，意味着通过保障性住房建设来推动房地产市场转型、在宏观经济回落时期还可以部分发挥对冲作用的政策预期开始进入落实执行层面。

房地产政策保障属性凸现

事实上，我国的保障性住房建设从90年代中期后开始推行，到2000年达到增长高峰，之后五年出现较大萎缩，2005年至今发展几乎停滞，和迅猛发展的商品房市场形成“冰火两重天”的对照局面。占据保障性住房用地规模六成的经济适用房在整个房地产投资中近五年一直维持在5%的水平，各项供给指标，如新开工、在建和竣工面积也均仅占总体的6%。

“严重依赖商品房来解决住房需求的市场，显然是不健康的。”世联地产首席分析师王海斌向南都记者表示，6%的保障房意味着目前住宅市场中高达90%以上的人通过商品住房解决居住问题，而保障性住房供应量不到十分之一。

据建设部的调查显示，2009年前8月，保障性住房仅完成投资394 .9亿元，完成率为23.6%，不足1/4。2009年1至11月，保障性住房用地供应27.54万亩，仅完成年度计划供应量的46.7%。而2009年大力推行的廉租房的建设支出更是远低于国家要求的土地出让总支出10%的最低标准，用于廉租房建设支出187.1亿元，仅占土地出让总支出的1.5%。

而今，随着商品住宅市场调整格局的逐步明朗，广受关注的房地产调控政策开始转向更为关注保障性住房的建设。2007年24号文件重点强调了房地产政策应当具有保障属性，使廉租房成为保障房建设的重点；2010年10号文件则代表着房地产政策强调的保障属性从政策层面过渡到落实执行层面。

据悉，2011年至2012年，保障性住房建设将是政府力推的重点工作。2010年全国完成580万套保障房建设基本已无悬念，而2011年要继续建设680万套保障房，2012年要建设620万套保障房。除上海外，北京、广州、深圳等地也已制订详细的保障房建设方案。

保障资金比保障房更为重要

为何保障房的建设近十年进展缓慢？业界认为，保障房建设的发展滞后的最大的问题在于资金投入不足使得建设无法开展。在三类保障性住房中，经济适用房和限价房由政府出地及税费减免，由开发商建造并赚取不超过3%的利润；而廉租房土地和建设资金均由政府提供，因此廉租房成为对资金需求最迫切的保障性住房，如果资金投入不足，廉租房所受影响最大。

为解决资金问题，近日，财政部、国家发改委及住建部联合发出《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》(下称《通知》)，明确提出允许计提部分土地出让净收益金和住房公积金增值收益，用于发展公共租赁住房。

《通知》允许土地出让净收益不低于10%用于发展公共租赁住房，这将大大加快保障房建设速度。以北京为例，2010年来的土地转让收入已达到912亿，按照其中50%为纯收益计算，将可能有近50亿的资金进入公租房市场。

但资金能否得到保障？业界人士纷纷对此表示担忧。事实上，根据此前财政部发布的《廉租房保障资金管理办法》，廉租住房保障八项资金来源中，主要来自于住房公积金增值收益计提贷款风险准备金和管理费用后的余额，其次为不低于10%的土地出让净收益。如若严格执行10%的比例，保障性住房发展必将有快速增长。但是实际上，2009年土地出让收入中用于廉租住房支出的仅为187.1亿元，占整个土地出让总支出的1.5%，远低于10%的比例。在此之前，截至2007年11月份，全国累计投入的廉租住房资金才154亿元，2006年之前累计投入仅70.8亿元。

“保障性住房的建设需要长期、大量的资金投入但难有经济回报，在法律制度缺位的环境下，依赖‘土地财政’来弥补财政缺口的地方政府难以放弃高额的土地出让收益，缺乏动力去发展保障性住房。”中国国际金融有限公司房地产行业资深分析师白宏炜说。

房地产市场变革势在必行

保障房的建设力度加大，实体经济的收益是显而易见的。目前保障性住房仅能覆盖6%的城镇家庭，供应量不到住宅市场的十分之一，远难满足低收入家庭对住房的庞大需求，各界普遍预计未来10年我国需要保障性住宅6000万套，每年需要600万套；不考虑对商品房的挤压效应，假使每年580万套保障性住房建设可以提高房地产投资11%，可以增加住房水泥、钢材等建材需求34%；可以拉动家具家电需求29%。

“但最根本的还是对房地产市场本身最有益。这将使市场回归到正常。”王海斌说，保障性住房对商品房市场冲击十分有限，原因在于其对应的30%的中低收入人群，与商品房对应的中高收入人群没有重合；相反，我们认为保障性住房有规模的推出有利于减少政府对商品房市场的过度干预。

为了保障这场变革的顺利进行，各方严厉措施正在逐步推进。资金方面，审计署前日公布了19个省市2007年至2009年廉租住房保障情况和2008年第四季度以来中央投资补助的棚户区改造情况审计调查报告。报告公布的审计调查发现的主要问题及整改情况显示，北京等22个城市未按规定从土地出让净收益中提取至少10%作为廉租住房保障资金。2007年至2009年，这些城市共计少提取146.23亿元。

另一方面，保障房立法也已经进入全国人大常委会的计划。事实上，不同国家保障性住房制度不同，但都有明确的对中低收入家庭住房保障计划及法律保护，我国相关法制建设缺失，个人信用制度、收入统计制度、监管体系没有建立。白宏炜说，有法可依、制度上有章可循是保障性住房走出困局的关键。