切实摸清全国土地“家底”、着手土地产权改革列上新近露面的《地籍管理“十一五”发展规划纲要》日程，而此前各项土地政策都没有在这两方面下手

　　与国土资源部此前出台的其它政策相比，8月14日露面的《地籍管理“十一五”发展规划纲要》（简称《纲要》）受到的好评较多。在社科院研究员汪利娜看来，《纲要》的出台非常重要。

　　以汪利娜为代表的专家均认为，土地调控，最根本的是先要对全国土地情况进行详细了解，此外，现有的土地产权的改革也是关键。之前各项土地政策都没有在这方面下手，而《纲要》将它们列上了日程。

　　摸清“家底”

　　《纲要》日程中最显眼的一项是摸清全国土地“家底”。《纲要》规定，将展开第二次全国土地调查，并于2010年之前完成。这次调查将成为了解全国土地情况、科学决策土地宏观政策的直接依据。

　　上一次“摸家底”工作开始于1984年，耗时10年，用资10多亿元，投入专业人员50多万。不过，由于各地规范不统一、技术有限，因而所发挥的作用也有限。

　　即使之后地籍管理一直作为常态工作开展，也并不能提供更为详实的地籍资料和变动资料。

　　《纲要》指出现有地籍管理的问题之一就是“土地调查统计数据的权威性不够，地籍成果的应用范围不广”。

　　据云南省弥勒县土地管理局王应红介绍，该县的雨补水库在作为云南省重点工程项目争取立项时，一开始采用已公布统计数字，工程灌溉和供水地区耕地面积不到22万亩。而之后该县土地局的调查显示实际面积将近56万亩，多出了将近34万亩。这种情况在全国很多。

　　“各地方的标准很多时候都不一样，而且做得比较粗。”汪利娜说。

　　中央掀起的土地调控风暴无一不是需要建立在对土地情况的详细了解之上。国土资源部部长孙文盛8月13日指出，要加强基础工作和调查研究，做到心中有数、信息准确，才能提出参与调控的政策，改进调控的方式和手段。

　　即将开始的普查则会按照国家统一组织、统一标准、地方细化的方式进行调查。

　　此次调查将为时4年。虽然时间比第一次短，但范围却大得多。

　　据《纲要》规划，到调查完成时，土地利用现状调查库将覆盖全国31个省、331个市、2800多个县；土地登记要全覆盖，国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权登记覆盖率达到95%以上；城镇地籍调查覆盖率达到100%，村庄地籍调查覆盖率达到95%。

　　这一次的土地调查还将伴随着地籍制度的转型。土地产权制度、土地调查测评体系、统一的土地管理基础平台等制度都会得以建立和完善。

　　人民大学土地管理系的谭峻教授说：“在《纲要》中，地籍管理的突出变化是，在‘十一五’时期，我国地籍管理将从传统地籍向以现代科技手段广泛应用、服务于全社会需要的现代地籍转变。”

　　着手土地产权改革

　　更引起人注目的是，土地产权改革在《纲要》中摆在了“十一五”期间地籍管理各项任务之首。

　　在此之前，虽然经济体制转型引起了土地产权很多变动，权利开始细化，权利主体多元化，但与之相关的法律法规仍不完善。

　　“土地产权问题很敏感。”中国政法大学的法学教授王卫国说：“如果搞不好，又会引起土地投机等新的问题。”王曾参与了国土资源部地籍司的研究课题，即中国土地权利的法制建设。

　　关于土地产权问题的研究，国土资源部一直在做。前不久，由耕地保护司牵头，国土资源部开始了农村土地产权制度的专项调研。

　　“这说明国土资源部在‘十一五’期间将要做的，不仅仅是记录现有土地产权，而是对之进行梳理。”国土资源部一位人士说。

　　在社科院研究员汪利娜的设想中，参照日本等国外的地籍制度，土地登记的指标会比现有指标细得多：“行业、用途等这些指标都要加进来。因为在经济转型期，产权主体多元，产权主体具有什么权利都要做明确界定，这是土地产权交易的先决条件。否则土地市场将会相当混乱。”

　　“土地的使用权和物权也需要深入研究”，谭峻教授说。

　　《纲要》显然没有忽视这一点。在“构建现代土地产权管理制度”一节的第一段，《纲要》就提出，要认真参与《物权法》征求意见活动，开展《不动产登记法》的立法研究，修订《土地管理法》。此外，与之配套的还有《土地权属争议调处条例》、《土地确权条例》、《土地登记条例》和《土地登记资料公开查询办法》。

　　然而，是通过第二次土地调查了解情况后再制定这些法律法规，还是制定完这些法律法规后将之作为土地调查中登记核实的依据，还有待国土资源部进一步的说明。